Сегодня:
 
Главная
 
Проекты:
Посольский клуб
Прогноз
Сборник "Крупный
российский бизнес"
 
О фонде
 
Календарь
Новости
Публикации
СМИ о фонде
 
Контакты
 
Поиск
 
 





<<< Назад Оглавление Вперёд >>>

РОССИЯ И МИР: 2003

ЧАСТЬ II. ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА

8. Проблемы внешнеполитического процесса

По большому счету Россия располагает почти всем необходимым для успешного выполнения стратегических и тактических задач новой внешней политики: высоким международным статусом, отлаженными каналами сбора информации, едва ли не лучшими в мире по своей страноведческой и общепрофессиональной подготовке кадрами, мощным интеллектуальным потенциалом, богатыми традициями. Тем не менее некоторые вопросы касательно формирования и реализации внешнеполитического курса страны требуют серьезного внимания.

Стратегическое сообщество

Роль генератора новых идей во внешней политике России почти безраздельно принадлежит президенту страны. Отчасти это закономерно, коль скоро Россия является президентской республикой. Отчасти—отражает давние российские и не столь давние советские традиции государственного единоначалия. Однако здесь сказывается и весьма удручающее положение дел с формированием в стране общественных механизмов, участвующих во внешнеполитическом процессе.

За десять последних лет так и не удалось выработать общенациональный консенсус по вопросу о месте России в мире. Общество остается раздробленным на множество взаимно непримиримых групп. Стандартное паллиативное средство от этой болезни переходного периода—концентрация не столько власти, сколько интеллектуальной, стратегической инициативы в руках непререкаемого лидера, опирающегося не на партию единомышленников, а всего лишь на "партию власти", разношерстную группу носителей самых разных взглядов или просто карьеристов, не обремененных вообще никакими взглядами.

Применительно к внешней политике это, как уже отмечалось, приводит к неравномерности перестройки ее различных направлений под влиянием импульсов, обусловленных сделанным стратегическим выбором. Одновременно сам этот выбор постоянно сталкивается с угрозой тихого размывания или же прямого саботажа.

Есть и другая проблема—власть и общество оказываются крайне уязвимыми для воздействия со стороны конкурирующих между собой групп влияния, которые либо лоббируют конкретные внешнеполитические решения, либо стремятся навязать определенные преференции во взаимоотношениях с внешним миром в качестве общезначимых. Понятно, что призыв "устранить" внешнеполитическое лоббирование был бы бессмысленным—тем более что это по определению невозможно в демократическом обществе. Но важно, чтобы успех лоббистов не определялся только большими деньгами или доступом к административному ресурсу.

Именно с этой точки зрения исключительно большое значение приобретает формирование в стране профессионального "стратегического сообщества" как важное условие качества, устойчивости и эффективности внешнеполитического курса страны. Речь при этом идет не просто о совокупности экспертов в области международных отношений и безопасности, работающих в органах исполнительной и законодательной власти, в научных и учебных заведениях, в частном секторе и в средствах массовой информации. Специалистов этого профиля много, а квалификация их, как уже отмечалось, высока. Но в своем подавляющем большинстве они разъединены по ведомственному или политическому признаку и разобщены профессионально, а главное—не объединены чувством сопричастности к формированию внешней политики и ответственности за нее.

Между тем авторитетное и ответственное стратегическое сообщество—чрезвычайно важный, если не ключевой компонент внешнеполитического процесса. Действуя как в рамках государственного аппарата, так и на уровне гражданского общества, оно должно осуществлять формальную и неформальную экспертизу предлагаемых внешнеполитических решений и ориентиров. Именно таким путем можно выявить существующие настроения касательно взаимоотношений с внешним миром, сформулировать определенные внешнеполитические предпочтения, отсечь экстремальные или явно своекорыстные идеи. Вместе с тем официальная внешняя политика, особенно в части осуществляемых ею инноваций, будет обретать тем большую определенность и устойчивость, чем шире окажется ее поддержка со стороны стратегического сообщества.

Стратегическое сообщество—не закрытая элитарная организация, да и вообще не организация в полном смысле этого слова. В идеале оно видится как широкое неформальное объединение профессионалов, располагающих и активно пользующихся возможностью обмениваться идеями и информацией. Такое сообщество нельзя создать чьим-то высоким решением. Его можно только вырастить естественным путем—под покровительством и при поддержке, но не по указке государства.

В нынешних условиях профессиональное стратегическое сообщество, объединенное согласием с фундаментальным выбором России и заинтересованностью в его углублении и развитии, могло бы выполнять критически важные функции:

  • независимой общественной экспертизы внешней политики России в целом и на отдельных направлениях;
  • разработки и апробации новых внешнеполитических идей и инициатив в режиме опережения практической внешней политики;
  • обоснования основных положений новой внешней политики и нейтрализации синдромов тревоги и ксенофобии, во многом искусственно культивируемых в российском общественном мнении, порой при небескорыстном участии оппозиционных и некоторых либеральных политологов;
  • аккумулирования и систематизации претензий и пожеланий, предъявляемых к внешней политике гражданами России и их общественными организациями, а также российским бизнесом;
  • адаптации объективно существующих общественных настроений к целям и задачам новой внешней политики (которая не может игнорировать общественное мнение, но и не должна идти у него на поводу);
  • консультирования органов исполнительной и законодательной власти, общественных организаций и бизнеса по вопросам внешней политики и безопасности;
  • воспитания профессиональных кадров внешней политики.

Совершенствование внешнеполитического механизма

В самом общем виде к функциям аппарата внешней политики относятся:

  • сбор и анализ внешнеполитической информации;
  • разработка концептуального обеспечения внешней политики;
  • подготовка и принятие внешнеполитических решений;
  • поддержание текущих отношений с другими государствами;
  • оказание содействия внешним связям субъектов РФ, российских министерств и ведомств, неправительственных организаций и коммерческих структур;
  • защита интересов российских граждан за рубежом.

По понятным причинам рассмотрение первой из указанных выше функций находится за рамками настоящего доклада. Попытка же разобраться с остальными функциями приводит к выводу о том, что формально едва ли не все они переданы МИДу—который, однако, сплошь и рядом не имеет для их реального исполнения прав и возможностей.

Самый простой пример: защита интересов российских граждан за рубежом нередко сопряжена с экстренными финансовыми затратами, что очевидно предполагает наличие соответствующих статей в бюджете МИДа и сметах расходов его загранучреждений. Другой пример: для эффективного содействия и координации международной деятельности, осуществляемой субъектами Российской Федерации, министерствами и ведомствами, МИД и его загранучреждения должны были бы выступать в отношении них, в пределах своей компетенции, в качестве директивных органов государственной власти. На самом деле у МИДа нет ни соответствующих материальных ресурсов, ни полномочий. Оговоримся, что в отношении внешней деятельности неправительственных организаций и коммерческих структур МИД, вероятно, и не должен обладать директивными полномочиями—но их должна была бы компенсировать устоявшаяся практика обращения к нему как авторитетному ведомству, способному оказать консультационную и организационную поддержку; между тем такими возможностями МИД зачастую тоже не располагает.

Не лучшим образом обстоит дело и с концептуальным обеспечением внешнеполитической деятельности. По унаследованной с советских времен логике, таковое возложено на сам МИД (как это имеет место и для других государственных ведомств). В итоге нередко получается декларативный ведомственный документ, содержащий массу добрых пожеланий, но по определению не способный ни преодолеть инерцию прежних представлений, ни тем более стать руководством к действию. Впрочем, в этом последнем качестве он никем и не воспринимается. Все понимают, что руководством к действию будут указания президента, которые поступят, когда и если у него дойдут до этого руки. Именно поэтому, как уже отмечалось, на своих приоритетных направлениях российская внешняя политика гораздо более динамична и современна, чем на остальных.

Главной задачей совершенствования внешнеполитического механизма, как представляется, должно быть разграничение функций и уточнение полномочий его ключевых звеньев—Администрации президента и самого Министерства иностранных дел.

Определение стратегических установок внешней политики, ее концептуальное обеспечение—задача высшего политического руководства, которая должна решаться на уровне и от имени президента страны. Администрация президента в решении этой задачи должна играть ключевую роль. С тем пониманием, что речь идет не о межведомственной координации, а о вне- и надведомственной разработке внешнеполитической стратегии страны, эта функция может быть возложена либо на Совет безопасности, либо на помощника президента по внешней политике, либо на специально созданную для этих целей структуру. В любом случае Администрация президента должна располагать штатом постоянных сотрудников и, возможно, группой внештатных экспертов, способных в кратчайшие сроки завершить сквозную концептуальную разработку новой внешней политики, конкретизировать ее по всем ключевым направлениям, подготовить соответствующие постоянные инструкции, утверждаемые президентом России, а в дальнейшем регулярно, например, ежегодно вносить в них необходимые коррективы.

Кроме того, к функциям Администрации президента могут быть отнесены:

  • независимая экспертиза представляемых на утверждение президенту проектов решений по ключевым проблемам внешней политики;
  • курирование кадровых назначений на руководящие должности во всех звеньях аппарата внешней политики;
  • инициирование и поддержка деятельности профессионального стратегического сообщества для обсуждения важнейших внешнеполитических проблем экспертами в области международных отношений, работающими в органах исполнительной и законодательной власти, научных учреждениях, ведущих предприятиях частного сектора и средствах массовой информации.

В свою очередь к функциям МИД России—наряду с осуществлением собственно внешней политики, включающим подготовку и принятие в пределах своей компетенции внешнеполитических решений и поддержание текущих отношений с другими государствами—могут быть отнесены:

  • координация деятельности остальных звеньев аппарата внешней политики, а также всех других органов исполнительной власти в сфере международных отношений, с правом направлять им директивные указания и при необходимости налагать вето на их решения, заявления и действия, которые могли бы противоречить внешнеполитическим интересам страны;
  • оказание содействия внешним связям субъектов Российской Федерации, координация этих связей, а также осуществление контрольных полномочий в качестве директивного органа государственной власти.
  • консультационная и организационная поддержка деятельности неправительственных организаций и коммерческих структур в сфере внешних связей.

Экономическое измерение внешней политики

В последнее время политическое руководство страны уделяет оправданно приоритетное внимание продвижению российских экономических интересов с помощью внешней политики. Но здесь есть и другая сторона проблемы, касающаяся использования экономических факторов в интересах российской внешней политики.

Очевидно, что внешняя политика, не имеющая достаточного запаса прочности в экономическом потенциале страны, ограничена в выборе средств и по определению не может быть вполне эффективной. Россия в этом плане испытывает трудности в связи с нехваткой финансовых и в целом материальных ресурсов, причем не столько для обеспечения деятельности аппарата внешней политики, сколько для расширения ее оперативно-тактических и стратегических возможностей. И быстро приблизиться к решению этой проблемы по понятным причинам не удастся.

Другое дело, что и в своем нынешнем состоянии Россия сохраняет немалые экономические рычаги, которые могут быть использованы в интересах внешней политики. Пока что российский опыт в этой области неоднозначен. Имеются отдельные примеры грамотного использования экономического фактора—в частности, в политике в отношении Белоруссии, Украины, Киргизии. Заметно больше примеров обратного свойства. К примеру, политика России в отношении таких стран как Китай, Индия, КНДР, Вьетнам или Куба в значительной мере продиктована экономическими соображениями, что совершенно нормально. Ненормально, однако, что сами эти соображения зачастую формулируются упрощенно или односторонне.

Китай и Индия являются главными зарубежными покупателями продукции российского военно-промышленного комплекса, критически важными для его развития. Потребности российского ВПК по мере сил обслуживаются внешней политикой России. Однако возможности российского ВПК почти не используются в качестве экономического ресурса внешней политики России, в идеале позволяющего добиваться иных целей, кроме банального увеличения военного экспорта. Разумеется, торговля оружием—это преимущественно рынок покупателя. Однако применительно к отношениям России с Китаем и Индией это в ничуть не меньшей степени и рынок продавца. На этом рынке Россия может и должна в допустимых пределах диктовать покупателям свои политические условия. На деле же Россия чаще всего просто стремится продать побольше.

В отношениях России с КНДР и Кубой экономическая компонента присутствует (или могла бы присутствовать) иным образом. Обе эти страны находятся в отчаянном положении и остро нуждаются в помощи; обе, пусть и в разной степени, опасны своей слабостью. С учетом небольших размеров этих стран, оказание им экономической поддержки (в случае с КНДР—поставками энергоносителей и продовольствия, в случае с Кубой—помимо прочего, путем продления аренды базы в Лурдесе с ее возможным перепрофилированием) было бы посильным бременем и для сегодняшней России. Разумеется, при том понимании, что сама эта помощь увязывалась бы с удовлетворением конкретных пожеланий России и таким образом давала бы ей рычаги политического влияния. Тем более, что отношения России с КНДР в последние два года улучшились, а отношения с Кубой, похоже, не успели окончательно деградировать. И в том, и в другом случае у России сохранялась бы возможность определения политических параметров оказания помощи в дипломатически корректной форме. Равно как и возможность отразить в своих пожеланиях императивы международной стабильности и безопасности, диктуемые новыми мировыми реальностями. Неиспользование этого ресурса можно отнести к числу упускаемых Россией возможностей на международной арене.

Пример отношений России с Вьетнамом во многом уникален, но и универсально поучителен. В отличие от загнивающих КНДР и Кубы, Вьетнам бурно развивается, стал полноправным членом АСЕАН, сохранив при этом особое чувство эмоциональной привязанности к России и стратегическую заинтересованность в сотрудничестве с ней. Все это естественным образом превращает его в потенциально ключевого партнера России в Юго-Восточной Азии, с которым стоит строить особо тесные, доверительные отношения. Между тем Россия опрометчиво отказалась от продления аренды своей базы ВМФ в Камрани, которая могла бы не просто стать символом ее особых отношений с Вьетнамом, но и пригодиться для целей сотрудничества с США и другими странами, которые становятся российскими партнерами в новых условиях.

Общим знаменателем во всех приведенных примерах выступают предельно утилитарные соображения: в одном случае заработать побольше денег, в другом—деньги сэкономить. Это не столько экономическая, сколько в лучшем случае бухгалтерская дипломатия. Вопрос между тем должен стоять не только о зарабатывании или экономии денег, но и об их рациональном расходовании в интересах внешней политики. Бездумно транжирить деньги и материальные ресурсы при проведении внешней политики, как это делалось в советские времена—нелепо и чревато экономическим истощением. Совсем их не тратить, как нередко пытается поступать сегодняшняя Россия—контрпродуктивно. Задача состоит в том, чтобы найти некую среднюю линию между двумя этими крайностями.

Причем проблема адекватного понимания целей и возможностей экономической дипломатии носит отнюдь не умозрительный характер. Это наглядно видно на примере связки "нефть/газ—внешняя политика". Внешняя политика, несомненно, должна быть нацелена на создание благоприятных условий для экспансии российских нефте- и газодобывающих компаний. И вместе с тем радикальные перемены, назревающие на глобальном рынке энергетических ресурсов, ставят в практическую плоскость вопрос о том, каким образом Россия могла бы использовать открывающиеся здесь возможности в своих внешнеполитических интересах.


<<< Назад Оглавление Вперёд >>>


 

Последние обновления:

Крупный российский бизнес - 2003

РОССИЯ И БАЛТИЯ: 2010

ВОЙНА В ИРАКЕ: УРОКИ ДЛЯ РОССИЙСКИХ ВОЕННЫХ.

"Крупный российский бизнес и проблемы модернизации"

Excerpts from the Report Russia and World 2003

ПОВЕСТКА ДНЯ МЕЖДУНАРОДНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ: В ПОИСКЕ ОБЩИХ РЕШЕНИЙ

 
         
tel: (495) 128-78-14 e-mail info at psifoundation ru


Политика
TopCTO Политика
Rambler's Top100