Сегодня:
 
Главная
 
Проекты:
Посольский клуб
Прогноз
Сборник "Крупный
российский бизнес"
 
О фонде
 
Календарь
Новости
Публикации
СМИ о фонде
 
Контакты
 
Поиск
 
 





СМИ о Фонде: газета "Известия", 12 января 2003 года.

ДИПЛОМАТИЯ БЕЗ ГАЛСТУКА

Достижения внешней политики России можно сделать необратимыми
[Газета "Известия", 12.01.03]


Новогодье - традиционное время делать прогнозы. В том числе и в сфере внешней политики - так, некоторые выкладки на 2003 год министр иностранных дел Игорь Иванов дал в номере "Известий" за 11 января. Сегодня наши читатели могут познакомиться с другим прогнозным документом - он составлен Фондом перспективных исследований и инициатив совместно с Институтом мировой экономики и международных отношений РАН на основе опыта аналитического прогнозирования, накопленного в этом институте. Фонд - неправительственная некоммерческая исследовательская организация, созданная в 2002 году российскими учеными и представителями политических и деловых кругов.

Этот внешнеполитический прогноз - часть "общемирового" документа, другая его часть - прогноз развития мировой экономики - была опубликована в "Финансовых Известиях" 26 декабря 2002 года. Авторы попытались не только проанализировать, как могли бы сложиться отношения России с отдельными странами, но и дать рекомендации по формированию этих отношений, а заодно и по совершенствованию национального, да и международного механизма управления внешнеполитическими процессами.

1. Постановка проблемы

По состоянию на конец 2002-начало 2003 гг. международное положение России по основным своим параметрам может быть оценено как стабильное и в целом благоприятное для решения первоочередных социально-экономических и политико-психологических задач национального возрождения.

Прямые внешние угрозы безопасности в их традиционном понимании практически отсутствуют. Россия не вовлечена в чреватые войной межгосударственные конфликты, поддерживает со всеми странами мира корректные, невраждебные отношения, разные по интенсивности, динамике и степени доверительности, но в своей совокупности открывающие возможности для продвижения российских интересов средствами активной политики.

Традиционные косвенные угрозы безопасности также незначительны. Не видно влиятельных внешних сил, которые бы целенаправленно стремились к ослаблению России. В случае обострения внутренних российских проблем, таких как депопуляция Дальнего Востока, системная коррупция, восприимчивость отдельных районов к идеям сепаратизма и т.п.-какие-то внешние силы или государства могут попытаться использовать ситуацию в своих интересах. Однако строящиеся на этой основе кризисные сценарии пока носят гипотетический характер и в обозримой перспективе маловероятны.

Сохраняется риск дестабилизации обстановки в некоторых странах СНГ в силу специфического характера и недостаточной эффективности существующих там политических режимов. Нельзя исключать и возможность конфликтов между отдельными странами на постсоветском пространстве. В силу объективных причин Россия связана со странами СНГ гораздо теснее, чем с остальным миром. Поскольку едва ли не любой кризис в зоне СНГ может быть сопряжен с ущербом российским интересам, вовлечение России в урегулирование подобного кризиса представляется практически неизбежным. Принципиально важно при этом, что в нынешних условиях Россия, по-видимому, вправе в большей мере, чем раньше, рассчитывать на понимание своих действий международным сообществом.

На фоне снижения традиционных угроз безопасности в 2001-2002 гг. резко возросли новые угрозы. Главной из них, безусловно, является международный терроризм-быстро расширяющий свой ареал, энергично разрабатывающий наступательную философию, стратегию и тактику, использующий разнообразные источники финансирования, создающий собственную развитую инфраструктуру, превращающийся в самодостаточную индустрию со своими методами извлечения прибыли. Осваивая современные технологии, рассчитывая получить доступ к оружию массового уничтожения, опираясь на люмпенизированные социальные группы, паразитируя на "расслабленности" демократических обществ, культивируя экстремистские подходы к реальным проблемам, возникающим на почве разрыва между бедными и богатыми странами, активно используя нерешенность многих вопросов в связи с существованием негосударственных территориальных образований и "проблемных государств"-международный терроризм представляет собой реальную угрозу мировой цивилизации. Инициативность и масштабность российского участия в борьбе с международным терроризмом не только отвечает жизненно важным интересам страны, но и является ее важным внешнеполитическим ресурсом.

Опорным пунктом международного терроризма в России стала Чечня. В результате симбиоза чеченского сепаратизма и международного терроризма в зоне активных действий последнего может оказаться практически вся территория страны. В этом состоит серьезнейшая опасность для России.

Вместе с тем к рубежу 2002-2003 гг. чеченская проблематика стала обретать новое политическое качество. Международное сообщество все больше склоняется к тому, чтобы рассматривать ее не как чисто российский феномен, а в контексте общемировой борьбы с международным терроризмом. Для России это имеет важные внешнеполитические последствия. Ситуация в Чечне перестает быть фактором, серьезно осложняющим внешнюю политику страны,-что нашло свое отражение и в российско-американских отношениях, и в документах, подписанных на саммите Россия-ЕС в ноябре 2002 г.

Однако для того, чтобы закрепить наметившиеся позитивные тенденции, необходимо добиться серьезного прогресса в обеспечении законности, соблюдении прав граждан и особенно решении гуманитарных проблем в Чечне. Без этого ситуация в регионе вновь может обрести для России негативное внешнеполитическое измерение. Такими же последствиями чреваты свертывание ориентации на политическое решение, равно как и принципиальный отказ контактировать с Асланом Масхадовым (который в глазах всего мира по своему статусу и поведению мало чем отличается, к примеру, от Ясира Арафата). Поиск приемлемой формулы политического урегулирования, прерванный терактом в Москве в октябре 2002 г., должен быть возобновлен-в том числе и имея в виду предстоящие российские выборы.

В целом в восприятии России окружающим миром произошли в последнее время немалые позитивные изменения. Это восприятие стало гораздо более ровным и спокойным. В нем почти не осталось завышенных ожиданий, заметно меньше стало как унизительного сострадания и снисходительности, так и открытого злорадства. Определенная настороженность отчасти сохраняется, но преобладают, как представляется, сдержанный оптимизм и готовность толковать сомнения в пользу, а не против России. Наконец, если на смену заинтересованному вниманию к России и приходит некоторое равнодушие, то в этом даже скорее стоит видеть хороший знак: именно так и должна восприниматься "нормальная" страна, от которой не ждут авантюрных выходок и непредсказуемых действий.

Все отмеченное несомненно указывает на стабилизацию международного положения России. Главная заслуга в достижении такого результата принадлежит российскому политическому руководству, сделавшему стратегический выбор в пользу интеграции в сообщество демократических государств. Практическое подтверждение это решение получило в сентябре 2001 г., когда Россия твердо встала на сторону антитеррористической коалиции во главе с США. Фактически с этого времени начался новый этап российской внешней политики.

Под эту политику получен новый кредит международного доверия. Пока его хватает для того, чтобы компенсировать не вписывающиеся в нее заигрывания с одиозными режимами типа северокорейского, рецидивы дипломатии ультиматумов, некорректную риторику, конфронтационные и антиамериканские мотивы в оценках и комментариях по внешнеполитической проблематике. Подобные действия и заявления, однако, не могут не беспокоить прежде всего потому, что не выглядят случайными отклонениями от избранного курса. Напротив, они отражают настроения, существующие в обществе, в стране и в ее политической элите, свидетельствуют о недостаточной готовности России к проведению новой внешней политики.

Здесь возникают немалые проблемы, требующие как осмысления, так и серьезных политических решений.

· Новая внешняя политика России очерчена пока только на уровне самых общих и притом расплывчатых ориентиров, далека от концептуальной проработки и предметной детализации, а потому открыта для любых, в том числе и недобросовестных интерпретаций.

·На приоритетных направлениях внешней политики, постоянно находящихся в поле зрения президента страны, как правило, принимаются решения, адекватные новым стратегическим установкам. На менее приоритетных работа зачастую идет как бы по инерции, в духе традиционных подходов.

·Во внешней политике в целом шаблонное реагирование на перемены преобладает над их инициированием или упреждением, а жесткая приверженность существующей системе управления международными отношениями-над стремлением к ее реформированию.

·По-прежнему не отлажен механизм разработки внешней политики, принятия конкретных решений в сфере взаимоотношений с внешним миром и контроля за исполнением принятых решений. Внешняя политика, как и в советскую эпоху, остается "многоподъездной", формируется многими структурами и ведомствами-но теперь она даже формально лишена высшего координирующего органа (каким в свое время был ЦК КПСС). Координирующая роль Министерства иностранных дел, к усилению которой принято апеллировать, на деле сплошь и рядом сводится к техническим функциям-причем отнюдь не по вине самого российского МИДа, а по причине ограниченности его полномочий и объективно меньшего влияния в сравнении с другими ключевыми ведомствами.

- Временами возникает впечатление о сохраняющемся или даже усиливающемся разрыве между внешней и внутренней политикой. Между тем, даже при существовании объективных ограничителей, обусловленных текущим этапом исторической модернизации страны, власть могла бы поставить перед собой задачу свести указанный разрыв к минимуму. Решение этой задачи представляется вполне достижимым, учитывая значительную общественную поддержку президента России, а также наличие у "партии власти" устойчивого большинства в обеих палатах Федерального Собрания. Отсутствие движения в этом направлении в свою очередь порождает три сложные проблемы.

Во-первых, широкое использование старых внешнеполитических стереотипов и пропагандистских клише делает формирующуюся новую внешнюю политику непонятной и непопулярной в обществе.

Во-вторых, возвратное влияние внутренней политики способно привести к рецидивам старой внешней политики, а то и просто к грубым внешнеполитическим ошибкам.

В-третьих, доминирующая сегодня модель внутриполитического развития приводит в лагерь сторонников президента России в основном людей, которые, как правило, не склонны поддерживать провозглашенную им новую внешнюю политику. (Примечательно, что некоторые оппозиционно настроенные к президенту политические силы, в том числе и в Государственной Думе, склонны оказывать ему более весомую и содержательную поддержку по внешнеполитическим вопросам, чем иные из его "официальных" сторонников).

Суммируя сказанное, можно констатировать, что ни новая внешняя политика российского руководства, ни обусловленная ею стабильность международного положения страны пока не являются необратимыми. Придать позитивным изменениям и тенденциям устойчивый и самовоспроизводящийся характер-в этом, по-видимому, и состоит главная внешнеполитическая задача России на 2003 г. (тем более актуальная, что в связи с выборами не исключено усиление популистских тенденций в политике) и на среднесрочную перспективу ближайших четырех-пяти лет.

Выполнение этой задачи предполагает:

·беспристрастное переосмысление всей внешнеполитической тематики-от концептуальных установок по основным международным проблемам и отношениям России с отдельными странами до механизмов осуществления и пропагандистского обеспечения внешней политики (включая определенную корректировку высшего образования, прежде всего в области международных отношений и журналистики);

·на основе проведенного анализа-внесение во внешнюю политику России необходимых корректив с их максимально возможным оформлением в законодательных актах, должностных инструкциях и других нормативных документах;

упреждающее определение подхода и допустимых пределов гибкости позиции России по прогнозируемым на ближайшую перспективу (2003 г.) острым проблемам международных отношений.

2. Актуальные вопросы международных отношений

Международный терроризм

Международный терроризм-серьезнейший вызов мировой цивилизации. Борьба с ним, безусловно, требует энергичных и решительных действий. Инкубационный период этой болезни закончился; сегодня она существует в открытых, а порой и крайне запущенных формах, требующих срочного хирургического вмешательства. Выявленные террористы и их базы подлежат уничтожению, и использование силовых методов при этом неизбежно.

Вместе с тем эффективность противодействия международному терроризму зависит и от четкого понимания специфики этой борьбы-как по ее ориентации на достижение соответствующих целей, так и по используемым методам и средствам. При этом политическое и интеллектуальное искушение ориентироваться на "простые решения" таит в себе две опасности, которые необходимо избегать.

- Неправомерно придавать международному терроризму упрощенно расширительное толкование, рассматривая его как универсальное зло, как зло вообще. При такой постановке вопроса совершенно не ясно, с кем и с чем приходится бороться. Всякий терроризм-зло, но не всякое зло-терроризм.

- Борьба с международным терроризмом не должна сводиться к бесконечной череде военных и полицейских операций. В перспективе, по мере ликвидации наиболее опасных гнезд терроризма, гораздо большую важность приобретут его профилактика и терапия, осуществляемые по преимуществу политическими, экономическими, разведывательными и спецпропагандистскими средствами.

Сдержанная, а порой и критическая реакция международного сообщества на антитеррористические действия России, США и Израиля свидетельствует о том, что политика этих стран, оказавшихся на переднем крае борьбы с международным терроризмом, не свободна от указанных "перегибов".

В таких условиях безотлагательно необходима разработка понятийного аппарата проблематики международного терроризма, критериев определения террористов и их пособников, форм и методов как пресечения их деятельности, так и поощрения за добровольный отказ от нее.

В самом общем виде речь могла бы идти о подготовке нормативных международно-правовых документов-например, Антитеррористического кодекса, который в дальнейшем лег бы в основу международного договора о предотвращении терроризма. Такой договор мог бы иметь в качестве образца Договор о нераспространении ядерного оружия, но в то же время носить более широкий характер и предусматривать механизмы контроля не только за террористическими проявлениями, но также и за любыми формами пособничества международному терроризму. Стоит подумать и о создании Международного фонда социально-экономической реабилитации стран и территорий, на деле отказавшихся от пособничества терроризму и присоединившихся к упомянутому договору о его предотвращении.

В последние восемь лет Россия в силу объективных обстоятельств, а равно и собственных ошибок приобрела трагически богатый опыт борьбы с терроризмом, причем как положительного, так и отрицательного свойства. Это обстоятельство-в сочетании с высоким международным статусом нашей страны, с ее по-прежнему немалыми возможностями и, наконец, с ее лидерским менталитетом-естественным образом делает Россию одним из самых активных и инициативных участников мировой антитеррористической кампании. Вместе с тем принципиально важно, чтобы эта сопряженная с немалыми затратами линия поведения не противоречила тезису об "экономной" внешней политике, выдвинутому президентом Владимиром Путиным на старте его администрации.

Непризнанные государства

На исходе ХХ века система существующих в мире государств стала подвергаться эрозии в результате появления значительного числа самоуправляемых территорий, претендующих на статус государства, но не признаваемых в этом качестве международным сообществом. Возникла патовая и потенциально очень опасная ситуация.

·Во-первых, получила распространение практика двойных стандартов: одним народам, по не вполне понятным основаниям, позволяют реализовать свое право на самоопределение, а другим в этом отказывают.

·Во-вторых, существуя вне правового поля и практически никем не признаваемые официально, квази-государственные образования почти неизбежно криминализируются внутренне, обрастают не вполне легальными внешними связями и становятся катализатором противоречий и конфликтов между вовлеченными в эти связи государствами.

·Наконец, в-третьих, и это особенно тревожно, примеры уже существующих квази-государственных образований создают опасный прецедент, вдохновляя все новых претендентов на самоопределение.

В результате возникает угроза появления параллельной системы непризнанных государств, причем в условиях углубляющегося кризиса международно-правовой системы. Еще не так давно список непризнанных государств исчерпывался Тайванем и Северным Кипром. Сегодня в него входят также Абхазия, Приднестровье и Нагорный Карабах; завтра к ним могут присоединиться Косово, Южная Осетия, Иракский Курдистан, "государство" тамилов; а послезавтра, кто знает, и Страна басков, и Горный Бадахшан, и Синьцзянь. А есть ведь еще и Тибет, и большая группа автономий в составе России. Опыт Чечни показывает, какой трагедией может обернуться недооценка опасности, связанной с появлением непризнанных или самопровозглашенных государств.

Поэтому в интересах России и ее западных партнеров было бы в самой ближайшей перспективе (возможно, уже в 2003 г.) приступить к выработке предельно жестких универсальных критериев международного признания новых государств, механизма применения этих критериев, а также мер воздействия на всех, кто саботирует принятое на их основе решение. К таким критериям можно было бы отнести следующие:

·Жизнеспособность. Новое образование должно быть в состоянии обеспечивать свое существование вне государства, от которого оно хочет отделиться (государства-донора). Речь идет о наличии минимально достаточного экономического потенциала и способности обеспечить социальную стабильность. Очевидно, что международное сообщество не может быть заинтересовано в появлении государств-иждивенцев.
· Ненанесение ущерба безопасности государству-донору. В каждом конкретном случае само это понятие нуждается в уточнении и привязке к специфическим обстоятельствам государства-донора. Ясно, однако, что право конкретного народа на самоопределение и создание собственного государства кончается там, где начинается право государства-донора на обеспечение его безопасности.

·Наличие границ с третьими странами или выхода к морю. Очевидно, что анклавное государство не может быть жизнеспособным в отрыве от государства-донора. К тому же последнее может рассматривать это обстоятельство как угрозу своей безопасности.

·Согласие на отделение подавляющего большинства населения(например, двух третей), проживающего на территории, которую претендующий на самоопределение народ считает своей. Принципиально важно, чтобы к участию в голосовании были допущены все жители территории-включая, естественно, и тех, кто был вынужден ее покинуть в связи с политикой местных властей.

Ни одно из ныне существующих квази-государственных образований не соответствует предложенным критериям и, следовательно, не может безоговорочно претендовать на международное признание в качестве государства. Задача состоит в том, чтобы, избегая обострения конфликта, убедить, а если потребуется, то и заставить существующие квази-государственные образования отказаться от претензии на собственную государственность, найти приемлемую форму ассоциации с их "старыми" государствами. Не исключено, что при этом во многих случаях не обойтись без операций по принуждению к миру, по самой своей сути отличающихся от традиционных мер по поддержанию мира и физическому разъединению сторон.

Вместе с тем мировой опыт свидетельствует о том, что возможны и невоенные решения-как правило, когда конфликт уже прошел острую и перешел в латентную фазу, когда все вовлеченные стороны устали и поняли безальтернативность мирного урегулирования. Позитивный пример готовности к компромиссу продемонстрировало в 2002 г. новое правительство Турции по кипрской проблеме. На территории СНГ возможность прогресса в урегулировании проблем непризнанных "государств" просматривается в отношении Нагорного Карабаха и Приднестровья. Инициативная позиция России в этих вопросах не только соответствует ее интересам, но могла бы способствовать дальнейшему росту ее международного престижа.

Система управления международными отношениями

За последние десять лет на политической карте мира произошли поистине тектонические сдвиги, но система управления международными отношениями не претерпела сколько-нибудь значительных изменений. В целом она осталась такой же, какой была прежде-декларативной и высокозатратной, уязвимой для критики со стороны сильных и слабых, правых и виноватых, умеренно действенной при решении рутинных вопросов и совершенно не отвечающей требованиям высокой эффективности в кризисных ситуациях.

Отчасти такой она и была задумана: выполняя занудные процедурные формальности, конфликтующие стороны, как правило, успевают "остыть", в результате чего накал изначально непримиримых взаимных эмоций действительно снижается. Управление кризисом-это максимум того, что может обеспечить метод бесконечного согласования компромиссных формулировок и бюрократических проволочек. Урегулирование же кризисов чаще всего происходит вне рамок формальной системы управления международными отношениями путем достижения договоренности между конфликтующими сторонами, напрямую или через посредников.

Поэтому не случайно, что общее оздоровление международных отношений после окончания холодной войны происходит не благодаря и не вопреки системе управления ими, а просто вне зависимости от ее существования. Как не случайна и тенденция к повышению в международных отношениях регулирующей роли региональных организаций (ЕС, АСЕАН и др.), неформальных объединений (типа "восьмерки") и просто рабочих контактов на высшем уровне (встреч "без галстуков") при одновременном снижении роли ООН.

Оставаясь ключевым институтом системы управления международными отношениями, ООН все больше напоминает ограниченный по своим полномочиям парламент, в котором ни одна из партий не располагает большинством голосов, вероятность принятия эффективного (а не просто политкорректного) решения невелика, а возможности для его претворения в жизнь отсутствуют. Главная проблема ООН-отсутствие как реальных рычагов влияния на международные отношения, так и воли к их обретению и использованию.

В двойственном положении находятся многие специализированные международные организации. С одной стороны, они в целом успешно, каждая в своей области, выполняют важные функции по организации взаимодействия государств в соответствующих сферах международной жизни, с другой-очень часто лишены возможности принимать обязательные для государств решения и тем более добиваться их исполнения. Это, безусловно, не способствует эффективности их воздействия на международную жизнь.

Есть серьезные проблемы и с эффективностью существующих многосторонних режимов в области контроля над вооружениями. Исключительно добровольный характер обязательств, принимаемых в их рамках, дефицит транспарентности, проблематичность в применении санкций-все это снижает действенность усилий по организации данного сегмента международной жизни на началах обеспечения стабильности и предсказуемости.

Ряд международных структур (ОБСЕ, НАТО) явно переживают кризис самоидентификации.

ОБСЕ по большому счету выполнила свою историческую миссию на предыдущем этапе европейского развития. Однако объективно происходящая маргинализация этой структуры не обязательно предопределяет ее исчезновение с политической арены. Некоторые функции она в принципе может выполнять лучше других многосторонних механизмов-действуя в широком пространственном ареале (включающем в себя и ряд новых государств), занимаясь нормотворческой деятельностью, содействуя формированию институтов гражданского общества и обеспечению прав человека в государствах, вставших на путь демократических преобразований, осуществляя в этой сфере международный мониторинг. Не исчерпан потенциал ОБСЕ и в плане превентивной дипломатии, урегулирования конфликтов и постконфликтного восстановления. Эти направления деятельности ОБСЕ отвечают российским интересам.

НАТО, вплотную подойдя к границам России, практически исчерпала резервы своего расширения. Ни Россия, ни тем более никто из других стран СНГ пока что объективно не соответствуют требованиям, предъявляемым этой организацией к своим членам. В других европейских странах, остающихся за пределами НАТО, стремления к вступлению в этот альянс пока не просматривается.

В силу как формальной логики, так и остаточных советских представлений о НАТО, расширение этой организации создает для России некоторый психологический дискомфорт-но, в сущности, не ущемляет ее интересы. Скорее можно предположить, что членство в НАТО стран Восточной Европы и Прибалтики:

· сделает их подход к России более уравновешенным и осмотрительным;

·объективно побудит к более активному поиску путей улучшения отношений с Россией;

·самой же России позволит при необходимости апеллировать к руководству НАТО в случае возникновения каких-либо трений в отношениях с ними.

В остальном положение не изменилось: в рамках нынешней стратегической линии России НАТО остается ее партнером, а никак не противником. Вместе с тем очевидно, что говорить о формировании между ними союзнических отношений явно преждевременно. Вопрос о том, стоит ли России инициировать обсуждение возможности ее вступления в НАТО, носит на данной стадии по крайней мере спорный характер.

Однако возможности для развития партнерских отношений с НАТО имеются. Правда, разочаровывает относительно "низкопрофильный" характер тематики, включенной в повестку дня нового Совета Россия-НАТО; как представляется, сотрудничество с этой организации следует смещать от второстепенных областей (спасательные операции) к более содержательным и долгосрочным направлениям (ПВО, совместная разработка и производство вооружений, обеспечение совместимости систем управления, связи и разведки).

Для России важно, что она получает таким образом определенные возможности влияния на текущую политику НАТО и ее эволюцию. Направление последней пока что далеко не очевидно. НАТО может превратиться в организацию, сфокусированную на выполнение преимущественно политических и полицейских функций в пространственном ареале Европы-или в структуру с глобальной ориентацией, по мере возможностей участвующую в борьбе с международным терроризмом или иных действиях с использованием силового инструментария. В обоих предполагаемых сценариях роль НАТО будет гораздо менее определенной, чем до сих пор, скорее вторичной, нежели ведущей.

В целом можно говорить о тенденции к перераспределению функций в системе управления международными отношениями от ее формально главных всеобщих институтов к механизмам, имеющим менее официальный характер, действующим скорее на региональном, нежели на глобальном уровне и ориентирующимся на решение не столько общеполитических, сколько специализированных задач. Этот процесс:

· не создает немедленной или непреодолимой угрозы интересам России;

·открывает России некоторые новые возможности для укрепления своих международных позиций средствами активной политики;

·однако в перспективе объективно чреват для России утратой тех институциональных позиций, которые она унаследовала от СССР.

Последнее предположение достаточно тревожно и требует от России упреждающих действий. Призывами к сохранению старой системы управления международными отношениями делу не поможешь. Процесс ее трансформации уже пошел. В этом процессе необходимо инициативно участвовать, стараясь по возможности направить его в нужное русло. В самом общем виде речь может идти о деятельности по следующим направлениям.

·Серьезная активизации усилий по реформированию ООН и прежде всего Совета Безопасности. Вопрос не в том, какие страны станут его новыми постоянными членами. Главное-какие полномочия сохранят и как будут ими пользоваться нынешние постоянные члены Совета Безопасности. Очевидно, что имеющееся у них право вето чем дальше, тем больше будет не только раздражать другие страны, но и мешать им самим договариваться по острым проблемам. Не менее очевидно и то, что нынешние постоянные члены Совета Безопасности никогда не откажутся от этого права. Выход, возможно, в том, чтобы по-новому его регламентировать-например, установив, пусть даже и путем неформальной договоренности, что каждый постоянный член Совета Безопасности может пользоваться им не чаще двух раз в год. На практике это скорее всего ограничило бы применение права вето каждым из постоянных членов до одного раза и гораздо сильнее, чем сейчас, побуждало бы их и политически, и психологически к поиску договоренности-одновременно меньше, чем сейчас, травмируя других членов ООН. Вместе с тем на такой основе полномочия Совета Безопасности ООН могли бы быть увеличены.

·Переосмысление вопроса о функциях и составе войск ООН с максимально возможным приближением к изначальным идеям на этот счет Франклина Рузвельта, еще в 1942 г. предложившего формулу "четырех полицейских". Речь шла о том, чтобы ведущие члены новой всеобщей международной организации (в современной терминологии-постоянные члены Совета Безопасности ООН) взяли на себя ответственность за поддержание мира (в том числе и за принуждение к нему) путем совместного или скоординированного применения своих вооруженных сил. В настоящее время складываются условия для реанимации этой идеи.

·Перенастройка существующих и создание новых специализированных международных организаций, призванных предотвратить распространение оружия массового уничтожения, международного терроризма, наркоторговли и других глобальных угроз. В идеале речь должна была бы идти о наделении этих организаций серьезными функциями как контрольного, так и директивного характера, равно как и правом внесения проектов резолюций Совета Безопасности ООН в пределах своей компетенции.

3. Новая повестка дня российско-американских отношений

Своих наибольших успехов в истекшем году российская внешняя политика добилась на направлении, традиционно считающемся главным и во многом определяющим-в области отношений с США. При минимуме усилий и затрат удалось заложить основу для качественно нового взаимодействия двух стран. Его отличительная особенность не в одномоментном разрешении всех десятилетиями копившихся проблем двусторонних отношений, а в появлении у России и США объединяющего мотива, потенциально превалирующего над этими проблемами, побуждающего отодвигать их на второй план, рассматривать их не как судьбоносные и жизненно важные, а как рутинные и даже способные превратиться из предмета соперничества в фактор сотрудничества.

На эмпирическом уровне Россия и США пришли к единому пониманию смертельной опасности, которую несет цивилизации международный терроризм как форма внесистемного насилия. Осознание общей опасности-естественная предпосылка к объединению усилий по ее нейтрализации, то есть к созданию коалиции.

В годы второй мировой войны так возникла антигитлеровская коалиция, после войны-коалиция, объединившая демократические страны в борьбе против мирового коммунизма, а в 70-е-80-е гг. двадцатого века-нацеленная на сдерживание Советского Союза неформальная коалиция США и Китая. Первая и последняя из этих трех коалиций, выполнив свою миссию, распались. Зато коалиция демократических стран превратилась в несущую конструкцию международных отношений. Причина очевидна: в отличие от антигитлеровской и антисоветской, коалиция демократических стран строилась на едином понимании глобальных стратегических интересов и ценностей.

В таком контексте следует признать, что сегодня у России и США нет непреодолимых препятствий к тому, чтобы вступить в коалицию, которая не только будет сориентирована на еще очень неблизкую победу над международным терроризмом, но и определит характер их взаимоотношений в целом.

Возникновение долговременной и неконъюнктурной коалиции России и США отвечало бы национальным интересам обеих стран, но, конечно, в неодинаковой степени. Объективно интерес России неизмеримо выше, и отнюдь не потому, что она слабее США. Для России антитеррористическая коалиция с США-это шанс ускорить и спрямить процесс интеграции в сообщество демократических государств с высокоразвитой экономикой. Причем шанс вступить в него в качестве великой державы. Любой альтернативный путь к той же цели был бы намного длиннее, стоил бы России немалых дополнительных усилий, а возможно, и унижений. И еще не ясно, удалось бы пройти этот путь до конца. Для США же коалиция с Россией выгодна, поскольку позволяет получить влиятельного и надежного партнера, чьи границы примыкают к нестабильным (сегодня или потенциально) регионам и странам,-но не является жизненно важной. С Россией или без нее, США в обозримой перспективе останутся великой державой и абсолютным лидером по объективным показателям экономической и военной мощи-даже в условиях вполне вероятного усиления других мировых центров.

С учетом сказанного в интересах России максимально использовать появившийся импульс к сотрудничеству с США. В 2002 г. получил развитие двусторонний диалог на высшем уровне, были временно закрыты острые темы ПРО и стратегических наступательных вооружений. В переговорном процессе российскому президенту, несмотря на острую критику, удалось избежать стратегически невыгодного для России формата "торговли" по вопросам, в которых позиции страны объективно уязвимы. Важное в политико-психологическом плане значение имело предоставление России статуса страны с рыночной экономикой. Тактическим достижением стало свертывание Вашингтоном критического пафоса в отношении операции в Чечне (хотя со стороны России дело в основном свелось к переименованию чеченских сепаратистов в международных террористов).

Тем не менее в отношениях с США России не удалось полностью уйти от традиционной повестки дня. Чуть ли не по всем ее пунктам продолжалось оппонирование Вашингтону, пусть даже и без прежней горячности. Благоприятные условия для прорыва с новыми инициативами оказались неиспользованными. Между тем для этого совсем не требуется всегда и во всем соглашаться с США-минимально достаточным было бы отказаться от неуместного обструкционизма.

В 2003 г. задача формирования новой повестки дня российско-американских отношений будет являться одной из самых приоритетных, а с точки зрения стратегической перспективы-ключевой. В конкретном плане решение этой задачи могло бы осуществляться по нескольким направлениям.

· Совместное осмыслении проблемы международного терроризма, разработка ее понятийного аппарата и прежде всего критериев определения террористов и их пособников, имея в виду разработку адекватной нормативно-правовой базы или инициирование соответствующей резолюции Совета Безопасности ООН.

·Новые совместные инициативы по проблемам нераспространения оружия массового уничтожения, поскольку ныне существующие в этой области режимы неуклонно теряют эффективность как раз тогда, когда сами указанные проблемы обостряются. Сотрудничество по этой проблематике, учитывая как ее высокую приоритетность для США, так и объективную заинтересованность России в нераспространении оружия массового уничтожения, имеет все основания стать одним из важнейших объединяющих мотивов российско-американских отношений.

·Поддержание, а по возможности и расширение традиционной повестки дня в области контроля над вооружениями. Новые отношения между Россией и США отнюдь не должны служить оправданием свертывания внимания к этой проблематике. Наоборот, этим отношениям может быть нанесен ущерб, если обе стороны будут исходить из того, что они свободны от каких бы то ни было ограничений в сфере военных приготовлений. Между тем здесь есть трудные, но важные темы для российско-американского диалога-такие, как контроль за выводимыми из боевого состава ядерными боезарядами или транспарентность и ограничения в области нестратегического ядерного оружия.

·Совместные политические и интеллектуальные усилия, направленные на снижение роли и поэтапный отказ от взаимного ядерного сдерживания, на его трансформацию в новую модель взаимоотношений в этой области на кооперативных началах. Одной из важнейших предпосылок для начала этого процесса была бы готовность России, последовав примеру США, Великобритании и Франции, сделать прозрачной свою программу развития стратегических ядерных сил. Другими важными составляющими могли бы стать договоренности на высшем политическом уровне о взаимном отказе от планов ответно-встречных ударов, а также о сотрудничестве в разработке и развертывании нестратегической и стратегической ПРО.

·"Инвентаризация" возможностей и координации усилий России и США в целях урегулирования конкретных международных проблем-касающихся Ирака, Северной Кореи, арабо-израильского конфликта и других "горячих точек" планеты.

·Целенаправленные усилия по свертыванию антиамериканской пропаганды в России, по-прежнему подпитываемой как произвольно или намеренно резкими заявлениями отдельных российских официальных лиц и политиков, так и давнишними стереотипами общественного мнения. В 2003 г. парламентские выборы будут, с высокой долей вероятности, способствовать усилению антиамериканской популистской риторики. Между тем власть могла бы сыграть свою роль в противодействии широко культивируемым представлениям о том, что во всех бедах России виноваты США. Задача эта вполне выполнима: российские официальные лица гораздо дисциплинированее, чем принято считать, а российские СМИ, сохраняя свободу в выборе и способах подачи информации, за редким исключением всегда тонко угадывают настроения властей.

Наконец, России важно не противопоставлять успешно развивающееся взаимодействие с США своим отношениям с Европой, хотя к этому и могут подталкивать некоторые иллюзорные или даже вполне реальные мотивы. Стратегической задачей является сохранить баланс американского и европейского направлений, избежать крайне невыгодного для страны выбора между главными западными партнерами.

4. Европейское направление российской политики

Отношения России со странами Европы развивались в 2002 г. поступательно, но менее динамично, чем с США. Первое обусловлено сделанным Россией стратегическим выбором в пользу сближения с демократическими государствами, отказом от драматизации происходящего расширения НАТО, установлением партнерских отношений с этой организацией и чрезвычайно успешной личной дипломатией президента Владимира Путина при сохранении традиционно высокого уровня торгово-экономических и культурных связей. Второе-результат, с одной стороны, "рывка" в российско-американских отношениях, а с другой-все более ощутимых проблем в отношениях с Европой, хотя нередко и возникающих не столько из несовпадения интересов, сколько из различий в ментальности, мировосприятии и поведенческих стереотипах.

В "европеизации" российской внешней политики в наибольшей степени проявилась ставка на прагматизм. Сближение с Европой идет параллельно по двум направлениям-через активизацию двусторонних отношений и развитие партнерства с Европейским Союзом. Практика 2002 г. показывает, что проблемы, возникающие с последним, Россия нередко и весьма эффективно компенсирует или решает с помощью отдельных европейских держав.

Приоритет европейского направления обусловлен значительной взаимной экономической заинтересованностью. При любых колебаниях политической конъюнктуры ЕС является самым крупным торговым партнером России, обеспечивая около 40% российского импорта и потребляя примерно 30% российского экспорта. В то же время поставки из России покрывают 15% потребностей ЕС в импорте энергоресурсов.

Имеет значение и то, что Европейский Союз, в силу собственных стратегических приоритетов (поставка энергоносителей, российский рынок), во-первых, реально заинтересован в реформировании российской экономики; во-вторых, способен оказать ей инвестиционную поддержку; в-третьих, располагает набором диверсифицированных моделей взаимодействия-от регионального сотрудничества (в виде создания т.н. еврорегионов) до общего экономического пространства. Для России важно, что партнерство с ЕС вовлекает ее в современные интеграционные процессы. В политическом плане сыграла свою роль и индифферентность российского общественного мнения в отношении расширения ЕС, как и вообще Европейского Союза-в отличие от отчетливо выраженного на протяжении многих лет российского негативизма в отношении НАТО.

Наряду с превалированием экономической тематики во взаимоотношениях России с ЕС, есть и потенциал для их сотрудничества в сфере безопасности. Здесь интересы России и ЕС близки, а во многих случаях практически совпадают. ЕС и Россия находятся на одном континенте и вблизи-по крайней мере существенно ближе, чем США-от реальных или потенциальных конфликтов на Балканах, Кавказе, Центральной Азии. И в России, и в ЕС имеется значительное по численности мусульманское население; в сравнении с США они более чувствительны к роли исламского фактора и в то же время имеют более широкий опыт взаимодействия с ним.

Учитывая, во-первых, позиционирование России в роли крупной региональной евроазиатской державы, во-вторых, неопределенность будущего НАТО, и в-третьих, склонность США к односторонним действиям-активизация ЕС в сфере безопасности вполне укладывается в русло российских интересов. Предпосылки для стратегического партнерства с ЕС в области безопасности достаточно благоприятны. Для России такое партнерство будет иметь позитивное значение в общеполитическом плане, расширит ее возможности по урегулированию кризисов и конфликтов, позволит надеяться на продвижение конкурентоспособных технологий в пока еще закрытые для нее ниши на европейских рынках (например, в области военно-транспортной авиации).

Наконец, сближение с Европой имеет важное значение и для российской самоидентификации, для окончательного преодоления комплексов и фантомных болей бывшей сверхдержавы.

В реальном взаимодействии с ЕС в 2002 г. на первый план вышла проблема Калининградской области. Хотя на ноябрьском саммите России и ЕС не удалось достичь решений, на которых настаивала Москва, Брюссель признал особый характер проблемы и частично отошел от прежнего ригоризма в соблюдении Шенгенских правил. Создан прецедент, который будет иметь важное значение не только для России, но и для вступающих в ЕС стран Центрально-Восточной Европы и Балтии. В целом же вопрос о транзите вполне разрешим в рамках договоренностей, имеющих по преимуществу технический характер, и в 2003 г. целесообразно свести его политизацию на нет. Гораздо серьезнее проблема обеспечения социально-экономической стабильности региона-но это уже проблема собственно российская (острота которой, впрочем, как раз и может быть снижена на путях кооперативного взаимодействия с ЕС).

В 2003 г. имеет смысл продолжать наладившийся в последнее время диалог с бывшими соцстранами, выказывающими высокую заинтересованность в торгово-экономическом сотрудничестве с Россией. Это вызвано, во-первых, преодолением синдромов 90-х гг., а во-вторых, их стремлением максимально использовать оставшееся до вступления в ЕС время для укрепления своих позиций на российском рынке. То же в полной мере относится и к российскому бизнесу, который торопится "прописаться" в этих странах и оказаться полноправным игроком на европейском рынке.

Наряду с позитивной динамикой взаимоотношений России и Европы, в них в последнее время стали заметными и элементы некоторого взаимного раздражения. Они, как отмечалось выше, проистекают из определенных различий общекультурного плана, при всей близости присущих россиянам и остальным европейцам цивилизационных характеристик. В принципе Россия плохо вписывается в стерильную политкорректность, бюрократический педантизм, умиротворенность и либерализм европейской жизни. В свою очередь жители европейских стран с трудом воспринимают присущий России дух этатизма и откровенно опасаются того, что принято собирательно называть "русским бунтом", то есть стихийного выброса иррациональных эмоций.

В условиях интенсивного общения России со своими европейскими соседями отмеченные различия сплошь и рядом оборачиваются взаимной настороженностью, порождают новые проблемы и усугубляют старые. Общим же знаменателем существующих проблем является то обстоятельство, что с одной стороны Россия слишком велика, своеобразна и самолюбива, чтобы в одночасье стать членом "единой Европы", просто приняв ее правила, но с другой-слишком вовлечена в общеевропейские политические, экономические и военные процессы, а по некоторым параметрам представляет из себя и слишком значительную величину, чтобы от нее можно было просто отгородиться глухой стеной.

Негативно сказывается на отношениях России со странами Европы и наша отчасти подсознательная склонность вести дела преимущественно с великими державами. Совсем не случайно малые европейские страны относятся к России особенно критически. Сегодня, впрочем, и крупные европейские державы в свою очередь все чаще как бы "ревнуют" Россию к США.

Применительно к европейским реалиям стратегический выбор России можно было бы конкретизировать как ориентацию на вступление в "единую Европу", пусть даже и в весьма отдаленной перспективе. Как скоро это произойдет, неизвестно. В конце концов естественный процесс "врастания" России в Европу, прерванный в 1917 г., возобновился всего десять лет назад и с тех пор идет явно со скрипом, периодически оказываясь заложником текущих проблем, острота которых зачастую оказывается не столько объективно предопределенной, сколько эмоционально обусловленной.

Россия должна быть заинтересована в том, чтобы придать процессу своего сближения с Европой более ровный характер. Для этого важно осуществить некоторую политико-психологическую перенастройку-что в принципе можно осуществить вполне безболезненно, поскольку серьезных проблем в плане обеспечения безопасности с европейского направления перед Россией не возникает.

·Перестать драматизировать любые существующие проблемы, научиться воспринимать их с позиций рационализма и здравого смысла.

·Например, понять, что отмирание границ между государствами Шенгенской зоны закономерно предполагает сохранение или даже ужесточение контроля на их границах с остальным миром. Что добиться для своих граждан смягчения и тем более отмены визового режима въезда в государства Шенгенской зоны Россия сможет не раньше, чем наведет порядок на границах со странами СНГ. Что унизительно сложные процедуры выдачи Шенгенских виз, которые практикуют консульские учреждения европейских стран в России, представляют собой гораздо более серьезную гуманитарную проблему, чем формат и название проездных документов в Калининградскую область. И что изменить эту ситуацию можно лишь на началах взаимности, то есть упрощая и соответствующие российские правила.

·Принять как данность и учесть в политике тот факт, что в отличие от России, США и того же Израиля, страны Европы меньше обеспокоены вопросами борьбы с международным терроризмом, но больше-гуманитарными и правовыми проблемами, возникающими в процессе этой борьбы. И видеть в этом не только раздражающую нас специфику, но и возможный стимул для того, чтобы уделять должное внимание этой стороне дела в своей политике.

·Научиться соразмерять свою реакцию с характером и масштабами "раздражителя". Например, решение российского президента отменить свой визит в Данию в связи с проведением там общественного мероприятия с участием известных чеченских сепаратистов было, скорее всего, оправданным и адекватным. То же самое, по-видимому, можно сказать о требовании России касательно экстрадиции Ахмеда Закаева (хотя здесь уже возникает вопрос, почему оно не было выдвинуто намного раньше и почему официальный представитель российского руководства мог встречаться с ним на российской территории). Все остальное-публичные угрозы в адрес Дании, призывы к бойкоту датских товаров и недолгая антидатская истерия в российских СМИ-было уже совершенно неуместным и контрпродуктивным.

·По возможности деполитизировать свою европейскую повестку дня и сосредоточить самое пристальное внимание на расширении экономического сотрудничества со странами "единой Европы", потенциально способного стать локомотивом интеграции в нее России.

5. Политика России в Азиатско-Тихоокеанском регионе

В настоящее время у России по-прежнему нет целостного представления об иерархии своих интересов и соответственно о приоритетах политики в Азиатско-Тихоокеанском регионе (АТР). Еще недавно, в условиях общей неопределенности российской внешнеполитической стратегии, такое положение дел было в какой-то мере объяснимо. Но сегодня оно не может не беспокоить, поскольку отражает все еще распространенные представления о необходимости рассматривать нашу политику в АТР как средство утверждения некоего особого пути России.

Во второй половине 90-х гг. в рамках этого подхода культивировались идеи сближения с Китаем, Индией, налаживания "особых" отношений с КНДР в пику Западу, как ответ на его "злонамеренные козни" против России. Сегодня во главу угла ставится тезис о необходимости уравновесить сближение с США и другими западными странами. Между тем политика России в АТР отнюдь не должна позиционироваться только по отношению к Западу, будь то со знаком "плюс" или "минус". В ней важно руководствоваться логикой собственных интересов России-как в регионе, так и в более глобальном контексте. И она, разумеется, не должна идти на поводу у все еще популярных в российском обществе антизападных настроений.

По большому счету, перед Россией стоят две задачи. Первая состоит в том, чтобы, не поступаясь своими объективными интересами, сформулировать в АТР связную политику, не противоречащую сделанному политическим руководством страны стратегическому выбору. Вторая-использовать эту политику как фактор повышения влияния России в рамках указанного выбора. Последнее особенно важно, ибо, как показывает опыт, Россия не сможет осуществлять сближение с сообществом демократических государств иначе как путем односторонних уступок, если не станет для них по-настоящему необходимым партнером-в том числе и в рассматриваемом здесь регионе.

Отношения с Китаем

Центральным для политики России в АТР является вопрос об отношениях с Китаем. Население Китая огромно, динамика развития беспрецедентна, логика и направленность этого процесса далеко не очевидны, механизм принятия решений остается тайной за семью печатями, а система передачи власти, как и политическое устройство в целом по определению не демократичны.

Закончившийся недавно 16-й съезд Коммунистической партии Китая продемонстрировал, что партийно-государственное руководство КНР, с одной стороны:

· намерено продолжить курс на либерализацию экономики и встраивание ее в глобальный контекст;

·успешно, хотя и несколько эклектично, ищет пути расширения социальной базы своего политического режима;

·достаточно уверенно контролирует ситуацию в стране, по крайней мере на общенациональном уровне;
но с другой стороны:

·постепенно приближается, а возможно, уже вплотную подошло к тому, чтобы заявить о претензиях Китая на более влиятельную роль в мировых и региональных делах;

·по-прежнему не может предложить эффективной формулы решения проблемы Тайваня, которая по этой причине остается источником потенциальной дестабилизации международной обстановки;

·по крайней мере декларативно сохраняет приверженность коммунистической ортодоксии.

Бесспорные в последние годы экономические достижения Китая принято объяснять концентрацией политической и экономической власти в руках прагматиков. Напротив, явное отставание, а скорее отсутствие в Китае сколько-нибудь внятных политических реформ обычно относят на счет остаточного влияния ортодоксов. Такая схема удобна, но не вполне убедительна. В частности, потому, что нет и не может быть достоверного ответа на вопрос о том, кто в китайском руководстве является прагматиком, а кто ортодоксом. Нельзя исключать, что большинство составляют люди, органично сочетающие прагматичные взгляды и ортодоксальные убеждения. Или что прагматики создают сегодня материальную базу, которой завтра, в гипотетической кризисной ситуации, могли бы воспользоваться ортодоксы.

В любом случае ясно, что не обремененное политической оппозицией и контролем со стороны общества китайское руководство по существу полностью свободно в выборе как стратегических ориентиров своей внешней политики, так и ее вектора в отношении России. В силу отмеченных обстоятельств Россия не может позволить себе антагонизировать Китай и не имеет разумной альтернативы развитию с ним добрососедских отношений как безусловному приоритету своей политики в АТР.

В 90-е гг. строительство добрососедских отношений с Китаем осуществлялось по принципу "чем больше, тем лучше", нередко под влиянием сиюминутных эмоций и почти всегда без должного внимания к вопросу о допустимых пределах сближения. Сегодня перед Россией стоит задача реструктуризации отношений стратегического партнерства с Китаем, сложившегося на явно или неявно обозначенной логике сдерживания США. В новых условиях приоритет, очевидно, должен быть отдан выстраиванию механизма стратегического взаимодействия в треугольнике Россия-Китай-США (или Россия-США-Китай) на основе общей для трех держав ответственности за искоренение международного терроризма, а также обеспечение региональной и глобальной безопасности.

Вовлечение Китая в систему международных соглашений и структурных связей дает определенные основания рассчитывать на то, что его внешняя политика будет более предсказуемой и ответственной. Это, безусловно, отвечает российским интересам. Но конкретные параметры и возможные последствия тех или иных форм двустороннего или многостороннего взаимодействия с Китаем должны оцениваться в каждом случае особо. В частности, как представляется, требуется осмыслить (или переосмыслить) предназначение Шанхайской организации сотрудничества, которая во многом носит виртуальный характер, но даже и в этом качестве дает возможность для весьма неоднозначных оценок с точки зрения российских интересов. Равным образом для России важно, чтобы ее сближение с Китаем было управляемым процессом, не осложняющим западный вектор ее внешней политики.

Нуждаются в уточнении и, возможно, директивном оформлении условия и пределы военно-технического сотрудничества с Китаем. Какие-то проекты могут по-прежнему осуществляться на двусторонней основе. В отношении других может оказаться целесообразным привлечение третьей стороны-например, Франции, Германии или Израиля. Наконец, отдельные направления военно-технического сотрудничества могут быть увязаны, например, с транспарентностью китайских военных программ и расходов.

Управляемое сближение с Китаем способно стать мощным ресурсом политики России в отношении других стран АТР, особенно проблемных и непредсказуемых. Например, совместное обращение России и Китая с конкретными рекомендациями к КНДР могло бы, очевидно, побудить последнюю прислушаться к ним гораздо более внимательно.

Отношения с Японией

Отношения с Японией в последнее время складываются в благоприятном для России ключе. С одной стороны, подтвердив в марте 2001 г. свою приверженность Совместной советско-японской декларации 1956 г., Россия заняла безупречную в правовом, политическом и моральном плане позицию по проблеме пограничного размежевания. Не желая допустить урегулирования упомянутой проблемы на условиях предусмотренной этим документом передачи двух из четырех островов Курильского архипелага, именно Япония оказывается заинтересована в фактическом замораживании территориального спора. Вместе с тем качественный скачок, произошедший в отношениях России с США и странами Западной Европы, все заметнее нервирует Японию, пробуждая у нее классический комплекс боязни отстать от союзников.

Опасения на этот счет, нередко преувеличенные, всегда были характерны для японской внешней политики. Похоже, что сейчас они начинают работать в пользу России. Едва ли не впервые у нее появляется шанс, используя тактические средства, приблизиться к решению важной задачи-устранить или по крайней мере серьезно ослабить увязку улучшения двусторонних отношений с урегулированием "территориальной проблемы".

В новых условиях России, возможно, следовало бы попытаться перенести акцент отношений с Японией с экономического сотрудничества на политическое взаимодействие по максимально широкому кругу проблем-касающихся Корейского полуострова, Китая, Центральной Азии, Афганистана и т.д. Мотивом для такой корректировки может служить то обстоятельство, что российско-японское экономическое сотрудничество топчется на месте в основном по объективным причинам. В своем нынешнем виде локомотивом улучшения двусторонних отношений оно может стать только в случае, если японское правительство проявит политически мотивированную готовность подтолкнуть свой частный капитал к рискованным сделкам. В силу этого традиционная схема, в рамках которой Россия призывает Японию к расширению экономического сотрудничества, почти неминуемо приводит последнюю к его увязке с решением "территориальной проблемы ".

Напротив, политическое взаимодействие Россия может осуществлять с Японией как минимум на равных-а в чем-то и с преимуществом, поскольку такое взаимодействие отвечало бы заинтересованности последней в расширении своих внешнеполитических горизонтов. К тому же сегодня оно становится практически возможным, не вступая в открытое противоречие с обязательствами Японии перед США. С этого, видимо, и надо начинать строить новые отношения России с Японией.

6. Стратегические цели во взаимоотношениях со странами СНГ

Хотя в политических отношениях России со странами СНГ регулярно возникают определенные пертурбации, а временами и мини-кризисы, в целом они уже на протяжении довольно длительного времени сохраняют весьма высокую степень инерционности.

Руководители бывших союзных республик хорошо ориентируются в столице бывшей метрополии, умело используют неформальные связи с российской политической элитой для поддержания старой модели отношений, в рамках которой Москва, закрывая глаза на их поведение, предоставляет необходимую поддержку и разнообразные льготы, идет на уступки в обмен на дежурно-протокольные изъявления лояльности.

Большинство стран СНГ (точнее, их политическое руководство) полагают существующее положение вещей в целом удовлетворительным и в принципе стремятся его сохранить. Какие цели ставит перед собой Россия-понятно не вполне. Во всяком случае, осуществляемые ею акции довольно часто выглядят бессистемными и конъюнктурными, не вызывая впечатления о наличии хорошо продуманной и проработанной стратегии.

Между тем именно существующее положение вещей сопряжено для России с рядом серьезных проблем в сфере национальной безопасности и международного престижа. Едва ли не во всех странах СНГ у власти находятся авторитарные режимы разной степени жесткости, коррумпированности и эффективности, но почти одинаково трудно предсказуемые с точки зрения своей политической перспективы. В большинстве из них нынешние лидеры откровенно стремятся стать несменяемыми и безальтернативными, по мере возможности преследуя и подавляя оппозицию, искореняя протестные настроения.

Сохранение союзных и отчасти патерналистских отношений с подобными режимами не только дискредитирует Россию в глазах остального мира. Гораздо более тревожным представляется то обстоятельство, что в результате популярность России в странах СНГ оказывается в прямой зависимости от популярности существующих там режимов, протестные настроения в местном обществе приобретают латентно антироссийскую окраску, а оппозиция в своих политических преференциях однозначно ориентируется против Москвы.

С учетом сказанного вероятность того, что смена власти во многих странах СНГ может произойти под антироссийскими лозунгами, представляется неприемлемо высокой. Авторитарные режимы редко уходят по доброй воле, но когда это все же происходит, новая власть начинает с отрицания политического наследия старой.

Пока же этого не произошло, нынешние лидеры стран СНГ, как правило, располагают широким выбором вариантов разыгрывания российской (а точнее, антироссийской) карты. Кто-то может попытаться шантажировать Россию, позиционируя себя как единственного гаранта сохранения союзных отношений с ней. Кто-то, оказавшись в сложной внутриполитической ситуации, может воспылать неожиданно горячей любовью к России в надежде получить от нее экстренную поддержку. Кто-то, напротив, предпочтет перехватить у оппозиции антироссийские лозунги. В любом варианте в проигрыше рано или поздно может оказаться Россия, рискующая либо лишиться своих позиций в той или иной конкретной стране СНГ, либо окончательно превратиться из доброжелательного нейтрального арбитра в прямого участника протекающих в ней процессов, вынужденного поддерживать непопулярного лидера.

Страны СНГ-зона стратегических интересов России. Эти интересы, в частности, предполагают, чтобы:

·с территории стран СНГ не исходили угрозы безопасности России, в том числе и угрозы "транзитные", возникающие за пределами СНГ;

·сами страны СНГ занимали дружественную в отношении России позицию независимо от того, кто находится в них у власти;

·в странах СНГ была обеспечена внутренняя стабильность, а между ними не возникали конфликты, т.е. были бы исключены политические катаклизмы, чреватые прямым, а потому обременительным вовлечением России.

В отношениях с каждой из стран СНГ обеспечение российских интересов имеет, разумеется, свою специфику, которая здесь не рассматривается. Но в целом России необходимо стремиться к тому, чтобы в постсоветском пространстве постепенно складывались социально сбалансированные, экономически динамичные и по крайне мере умеренно демократические, с допустимой поправкой на местную специфику, национальные государства.

Для достижения этой цели Россия должна быть готова:

· оказывать странам СНГ любую посильную политическую поддержку и экономическую помощь;

·при необходимости гарантировать их безопасность;

·в случае расхождения взглядов или возникновения конфликтных ситуаций пройти более значительную часть дистанции к компромиссу, чем соответствующая страна СНГ;

·предельно тактично, но твердо и последовательно, т.е. без конъюнктурных исключений, увязывать такую свою позицию с готовностью стран СНГ учитывать российские пожелания, в том числе в части, касающейся проведения их внутренних экономических и политических реформ, а также обеспечения прав граждан;

·поддерживать интенсивные и ровные отношения со всеми политическими и общественными силами в странах СНГ, не связывая себя однобокой поддержкой какой-то из них;

·сохраняя приверженность СНГ как организации, а также соблюдая договоренности, выработанные в ее рамках, уделять повышенное внимание углублению двусторонних отношений с каждой из стран СНГ.

Политика России в отношении стран СНГ могла бы, очевидно, определяться не только ее стратегическими интересами, но и особым положением как государства-продолжателя СССР. Россия не должна быть безучастна к судьбе бывших соотечественников, где бы они ни находились и к какой бы национальности ни принадлежали. При этом нравственный долг нашей страны совпадает с ее обусловленным демографическими перспективами практическим интересом. Всем родившимся на территории Советского Союза до его распада необходимо предоставить право приобретения российского гражданства в упрощенном порядке, равно как и реальную возможность долгосрочного пребывания на российской территории или переселения в Россию. Для этого необходимо:

· внести поправки в действующее законодательство с учетом опыта других стран (например, иммиграционной политики Великобритании в отношении граждан из стран Британского Содружества);

·всемерно поощрять сохранение или введение во всех странах СНГ института двойного гражданства, одновременно сохраняя его в России;

·гарантировать право бывших соотечественников на переселение в Россию и свободный выбор места проживания всеми доступными средствами (при том, однако, понимании, что реализация этого права не может предусматривать создания на территории России новых национальных автономий);

·разработать и внедрить общенациональную программу, экономически мотивирующую желающих переселиться в Россию выбирать в качестве места постоянного проживания районы Восточной Сибири и Дальнего Востока.

Отношения со странами СНГ должны занять понятное место в общей внешнеполитической стратегии России. В частности, они должны не противостоять, а органически встраиваться в основные направления новой российской политики, включая курс на создание единого экономического пространства с Европейским Союзом и формирование партнерства с ЕС и НАТО в области безопасности. Это, в числе прочего, может стать дополнительным внешнеполитическим ресурсом страны-причем как в отношениях с государствами СНГ, так и в отношениях с Западом.

В известном смысле здесь может оказаться воспроизведенной та же тенденция, что уже проявилась в комплексе взаимоотношений со странами Центрально-Восточной Европы и Балтии. Устранение нашего негативизма в отношении дрейфа этих стран в западном направлении способствовало тому, что Россия превратилась для них из проблемы в фактор расширения внешнеполитических возможностей. Важно, чтобы российские партнеры по СНГ считали свою лояльность к Москве не препятствием, а стимулом и необходимым условием развития отношений с западными странами. Для последних это тоже стало бы дополнительным обстоятельством, повышающим внешнеполитическую ценность России.

7. Вызовы 2003 года

Есть основания полагать, что 2003 г. пройдет под знаком борьбы против международного терроризма и сопряженной с ним угрозы распространения оружия массового уничтожения. При этом в фокусе внимания международного сообщества будут прежде всего Ирак, Иран и КНДР. Отчасти это объясняется тем, что повестку дня складывающейся антитеррористической коалиции преимущественно определяют США. Однако здесь есть и объективная сторона дела: все перечисленные страны действительно являются проблемными с точки зрения их военно-технических возможностей, политических намерений, а также причастности к актам терроризма. Существующие в связи с этим опасения должны быть сняты в максимально короткие сроки-а значит, в частности, не дожидаясь, когда международное сообщество выработает адекватный уровню новых угроз безопасности понятийный аппарат и законченные критерии его применения. В каждом конкретном случае действовать придется эмпирически, по ситуации, главным образом руководствуясь здравым смыслом и пониманием собственных интересов.

В силу очевидных причин наша стран не может остаться в стороне от прогнозируемой на 2003 г. актуализации проблем, связанных с Ираком, Ираном и КНДР. Это обусловлено высоким международным статусом России, интересами ее зарождающегося антитеррористического сотрудничества с США, а еще больше осознанием того факта, что с каждой из перечисленных проблемных стран она поддерживает весьма интенсивные отношения и хотя бы поэтому несет свою долю косвенной ответственности за их поведение. Адекватное осмысление и эффективное обеспечение российских интересов-важнейшая задача российской внешней политики в контексте рассматриваемых здесь проблем.

Ирак

Проблема Ирака имеет две составляющие: отношение международного сообщества к режиму Саддама Хусейна и к вероятной американской военной операции против него. В 2003 г. эти вопросы могут оказаться исключительно актуальными и для России.

Формально к исходу 2002 г. острота проблемы Ирака была временно снята принятием соответствующей резолюции Совет Безопасности ООН и началом работы в этой стране международных инспекторов. На деле, однако, от результатов инспекций мало что зависит-и не только потому, что США, по-видимому, не очень склонны с таковыми считаться.

Предполагается, что инспекции смогут опровергнуть или подтвердить подозрения относительно разработки Ираком оружия массового уничтожения. В первом случае, если подозрения опровергнуты, очевидно, возникнет вопрос о восстановлении Ирака в его правах, т.е. об отмене международных санкций. Во втором случае, если подозрения подтверждены, скорее всего речь пойдет о принятии очередной резолюции Совета Безопасности ООН, дающей Ираку срок на демонтаж запрещенных объектов и уничтожение запасов оружия и его компонентов с последующей проверкой исполнения путем новых инспекций. Рано или поздно повторением цикла "резолюция Совет Безопасности-инспекции" факт отсутствия у Ирака оружия массового уничтожения будет зафиксирован. Тем самым и в этом случае возникнет вопрос об отмене международных санкций.

При этом ясно, что, избавившись от инспекций и добившись отмены санкций, Ирак будет в состоянии немедленно возобновить программы разработки оружия массового уничтожения и средств его доставки. А другие военные приготовления и рутинную поддержку международного терроризма развернет еще шире, используя вновь возросшие доходы от экспорта нефти. С учетом характера режима Саддама Хусейна, вероятность такого развития событий после завершения инспекций и эвентуальной отмены санкций неприемлемо высока.

Таким образом, ограниченные по срокам и мандату международные инспекции, на которых настояли Россия и ее единомышленники в Совете Безопасности ООН, могут рассматриваться лишь в качестве паллиативного решения проблемы Ирака и в действительности не являются полноценной альтернативой военной операции в этой стране. Поэтому разногласия между теми, кто выступает за подобные инспекции, и теми, кто нацелен на проведение военной операции-в сущности, непримиримы. Эти разногласия могут серьезно осложнить отношения России с США-просто потому, что за вычетом антитеррористической тематики они еще далеко не стали ни партнерскими, ни тем более коалиционными.

Противопоставить настроенности США на осуществление военной операции против Ирака можно только безотлагательное выступление с инициативой радикального решения указанной проблемы. Именно с этой целью, а также имея в виду не допустить осложнения своих отношений с США, Россия могла бы в упреждающем порядке приступить к разработке проекта комплексной резолюции Совета Безопасности ООН, которая предусматривала бы установление постоянного контроля за всеми аспектами военной, экономической и научно-технической деятельности режима Саддама Хусейна путем плановых и внеплановых инспекций любых объектов на иракской территории. В случае невозможности установления такого контроля военная операция в Ираке станет, по-видимому, неизбежной. Но вопрос о своем отношении к ней Россия будет решать уже в иных условиях и с учетом причин, по которым оказалось невозможным ее предотвратить.

Укажем в качестве гипотетической и на иную версию сценария развития событий вокруг Ирака. Согласно этой версии, Дж.Буш-младший уже одержал победу-победу на недавних выборах в Конгресс США. Иными словами, антииракская истерия мотивировалась внутриполитическими целями, которые уже достигнуты. То же можно сказать и о целях внешнеполитических: принята жесткая резолюция № 1441 Совета Безопасности ООН, инспекторы преступили к работе в Ираке, режим Саддама Хусейна находится в плотном кольце изоляции и под усиленным международным прессингом. А администрация США, продолжая шумную пропагандистскую войну против Ирака, по сути дела лишь воспроизводит алгоритм рейгановской кампании по нагнетанию страстей вокруг "звездных войн", которая в свое время ввела в заблуждение не только некоторых наших экспертов, но даже и советский Генштаб.

Подобное видение иракской ситуации должно, по логике вещей, ориентировать Россию на то, чтобы проводить крайне осторожную линию, не стремиться действовать на опережение или "подыгрывать" Соединенным Штатам и вообще не драматизировать ситуацию вокруг Ирака, в том числе и имея в виду ожидаемую динамику нефтяных цен (см. экономическую часть настоящего прогноза). Такой подход, если верны лежащие в его основе предположения, мог бы оказаться дипломатически выигрышным для России. Вместе с тем он оставляет за пределами внимания обстоятельства и тенденции более долговременного плана, которые в перспективе могут серьезно затронуть интересы России (появление оружия массового уничтожения вблизи ее южных рубежей, дестабилизация региона, недружественное отношение будущего руководства Ирака после того, как смена режима произойдет "естественным" образом, и т.п.).

Иран

При некотором внешнем сходстве с проблемой Ирака, проблема Ирана имеет свою собственную, во многом уникальную внутреннюю логику. Оба государства примерно в одно время, в начале 80-х гг., приступили к реализации программ ракетного вооружения, оба оказывают финансовую помощь и отчасти контролируют деятельность отдельных террористических группировок, оба находятся в состоянии непримиримой вражды с США, наконец, оба представляют собой закрытые для внешнего мира полицейские системы, широко практикуют репрессии против собственного населения, безжалостны и кровожадны по отношению к своим врагам.

На этом, однако, аналогии заканчиваются и начинаются различия, причем гораздо более важные. Нынешний иракский режим возник в результате верхушечного государственного переворота. В Иране два с лишним десятилетия назад победила народная революция, пусть и под клерикальными лозунгами. Иракский диктатор утилитарно использует ислам, иранское руководство его исповедует. За двадцать с лишним лет своего существования иракский режим безнадежно деградировал. Иранский режим за тот же срок претерпел небольшую, но вполне симптоматичную позитивную эволюцию. В сумме эти отличия, видимо, указывают на гораздо более высокую, чем у нынешнего Ирака, жизнеспособность и устойчивость Ирана как государства, на его небольшую по западным меркам, но и немалую по меркам местным способность воспринимать перемены. Попросту говоря, если режим в Багдаде уже давно не поддается перевоспитанию, то с режимом в Тегеране еще можно, а значит нужно работать. Да и наказывать его пока особенно не за что.

Инспекции МАГАТЭ не обнаружили в Иране ядерного оружия и основных элементов для его создания. Разумеется, не исключено, что это оружие появится у Ирана в обозримой перспективе. Наличие у Ирана ядерной энергетики объективно способствует этому. И все же хотя бы в области ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения Иран, как представляется, должен пользоваться презумпцией невиновности.

Что касается поддержки некоторых террористических организаций, то здесь никаких индульгенций иранскому режиму, разумеется, выдано быть не может. Но нельзя не видеть, что Иран осуществляет такую поддержку ничуть не больше некоторых других стран, например, той же Саудовской Аравии.

Потенциально Иран может представлять опасность для мира и стабильности в регионе и в целом для современной цивилизации, если соображения религиозного мессианства возьмут в его руководстве верх над здравым смыслом. Признаки такого сценария стали менее отчетливыми, хотя пока еще не исчезли. Задача, таким образом, состоит в том, чтобы не провоцировать Иран на обращение к исламскому экстремизму, а наоборот-поддерживать его эволюцию в противоположном направлении.

В связи с Ираном Россия может столкнуться в 2003 г. с двумя достаточно непростыми проблемами. Первая сводится к тому, чтобы определиться относительно нашего сотрудничества с Ираном в области ядерной энергетики, на прекращении которого жестко настаивают США. Тем не менее это сотрудничество, как представляется, должно быть продолжено. Причем не только потому, что оно вполне легитимно, а также прибыльно для России, или исходя из мотивов противодействия американскому давлению по престижным соображениям. Главное в другом: продолжение российско-иранского сотрудничества в области ядерной энергетики-это, возможно, один из наиболее эффективных способов дать Ирану понять, что он пользуется кредитом доверия у международного сообщества, которое готово договариваться с ним по спорным вопросам. Что оно не ставит Иран на одну доску с соседним Ираком. Такой сигнал был бы особенно важен именно в 2003 г. Нельзя допустить, чтобы иранское руководство расценило возможную военную операцию в Ираке как начало кампании, следующим этапом которой станет уже Иран.

При достижении между Россией и США взаимопонимания по указанной первой проблеме, вторая-связанная с нашим отношением к легко угадываемым американским планам вслед за Ираком "наказать" и Иран-может не возникнуть. Поскольку в таком случае сами эти планы, вероятно, останутся лишь на бумаге. Напротив, если "наказание" Ирана все же встанет на повестку дня мировой политики, от России потребуется предельно точный расчет и осторожность. Ясно, что вступать в конфронтацию с США из-за Ирана не следует. Но и соглашаться с ними в данном случае оснований нет. В таких условиях особенно важной для России станет координация позиций с другими союзниками США, прежде всего Великобританией, Францией и Германией.

КНДР

Отношение международного сообщества к Северной Корее никогда не было свободным от подозрений относительно масштабов и характера ее военных приготовлений. В 2003 г. эти подозрения обоснованно возрастут. Причин три:

· в ходе первых при администрации Дж.Буша-младшего консультаций с США КНДР заявила о наличии у нее ядерного и других видов оружия массового уничтожения, фактически признав нарушение рамочного соглашения с США, заключенного в октябре 1994 г. и предусматривавшего замораживание северокорейской ядерной программы (в обмен на сооружение в КНДР АЭС с реакторами на легкой воде силами международного консорциума, а также ежегодные "компенсационные" поставки мазута);

·вслед за этим КНДР объявила о намерении запустить замороженный в 1994 г. ядерный реактор в Ионбене;

·в 2003 г. истекает пятилетний мораторий, объявленный КНДР на разработку ракетных технологий.

Сразу после северокорейского заявления об обладании ядерным оружием все заинтересованные страны, в том числе и Россия, активизировали усилия с целью выяснения его достоверности. При этом с российской стороны на высоком политическом уровне была высказана точка зрения о том, что КНДР не имеет и не в состоянии иметь указанное оружие.

На момент замораживания своей ядерной программы КНДР была близка к созданию прототипа атомного взрывного устройства, т.е. располагала необходимыми для этого технологиями, компонентами и расщепляющимися материалами. Если допустить, что с тех пор никакие работы не велись, то по состоянию на сегодня КНДР может оставаться примерно на уровне конца 1994 г., т.е. реально ядерным оружием еще не располагает. На самом деле вполне можно предположить, что работы по его созданию в КНДР продолжались и после 1994 г., хотя и с меньшей, чем раньше, интенсивностью. Тем самым КНДР действительно может обладать ядерным оружием (несколькими боезарядами), готовым к натурным испытаниям, но не к боевому применению. Ситуация тревожная, но еще не критическая.

Суть проблемы, однако, не столько в том, располагает ли КНДР ядерным оружием, сколько в готовности северокорейского руководства использовать это оружие (или заявление о его наличии) для шантажа своих партнеров по рамочному соглашению 1994 г. и фактически всех заинтересованных сторон, включая Россию. В существующих обстоятельствах такая тактическая игра очень серьезно подрывает то объективно небольшое доверие к КНДР, которое возникло в последние годы в значительной мере благодаря усилиям России и лично президента Владимира Путина. Начиная с 2000 г. российская сторона неоднократно заявляла о том, что КНДР строго соблюдает имеющиеся международные договоренности и в целом является вменяемым и надежным партнером по диалогу. В этом смысле скандальный демарш КНДР-это еще и дискредитация России.

В сложившихся условиях лейтмотивом подхода международного сообщества к КНДР не может не стать правило "доверяй, но проверяй", воплощенное в требовании открыть все без исключения северокорейские объекты для международных инспекций и предоставить исчерпывающие доказательства прекращения разработки ядерного и всех других видов оружия массового уничтожения. В случае отказа КНДР принять это требование к ней могут быть применены серьезные международные санкции.

С учетом сказанного, задача России состоит, очевидно, в том, чтобы, используя свои вновь укрепившиеся связи с КНДР, склонить ее к безусловному отказу от опасных военных приготовлений и от не менее опасной тактики шантажа. Постановка этой задачи вполне соответствует духу и букве нового российско-северокорейского договора, а ее выполнение не просто отвечает интересам России, но и является для нее делом чести.

В случае же, если КНДР отвергнет посреднические по сути усилия России, у последней, очевидно, не останется другого выбора кроме как присоединиться к вполне вероятным международным санкциям против северокорейского режима.

8. Проблемы внешнеполитического процесса

По большому счету Россия располагает почти всем необходимым для успешного выполнения стратегических и тактических задач новой внешней политики: высоким международным статусом, отлаженными каналами сбора информации, едва ли не лучшими в мире по своей страноведческой и общепрофессиональной подготовке кадрами, мощным интеллектуальным потенциалом, богатыми традициями. Тем не менее некоторые вопросы касательно формирования и реализации внешнеполитического курса страны требуют серьезного внимания.

Стратегическое сообщество

Роль генератора новых идей во внешней политике России почти безраздельно принадлежит президенту страны. Отчасти это закономерно, коль скоро Россия является президентской республикой. Отчасти-отражает давние российские и не столь давние советские традиции государственного единоначалия. Однако здесь сказывается и весьма удручающее положение дел с формированием в стране общественных механизмов, участвующих во внешнеполитическом процессе.

За десять последних лет так и не удалось выработать общенациональный консенсус по вопросу о месте России в мире. Общество остается раздробленным на множество взаимно непримиримых групп. Стандартное паллиативное средство от этой болезни переходного периода-концентрация не столько власти, сколько интеллектуальной, стратегической инициативы в руках непререкаемого лидера, опирающегося не на партию единомышленников, а всего лишь на "партию власти", разношерстную группу носителей самых разных взглядов или просто карьеристов, не обремененных вообще никакими взглядами.

Применительно к внешней политике это, как уже отмечалось, приводит к неравномерности перестройки ее различных направлений под влиянием импульсов, обусловленных сделанным стратегическим выбором. Одновременно сам этот выбор постоянно сталкивается с угрозой тихого размывания или же прямого саботажа.

Есть и другая проблема-власть и общество оказываются крайне уязвимыми для воздействия со стороны конкурирующих между собой групп влияния, которые либо лоббируют конкретные внешнеполитические решения, либо стремятся навязать определенные преференции во взаимоотношениях с внешним миром в качестве общезначимых. Понятно, что призыв "устранить" внешнеполитическое лоббирование был бы бессмысленным-тем более что это по определению невозможно в демократическом обществе. Но важно, чтобы успех лоббистов не определялся только большими деньгами или доступом к административному ресурсу.

Именно с этой точки зрения исключительно большое значение приобретает формирование в стране профессионального "стратегического сообщества" как важное условие качества, устойчивости и эффективности внешнеполитического курса страны. Речь при этом идет не просто о совокупности экспертов в области международных отношений и безопасности, работающих в органах исполнительной и законодательной власти, в научных и учебных заведениях, в частном секторе и в средствах массовой информации. Специалистов этого профиля много, а квалификация их, как уже отмечалось, высока. Но в своем подавляющем большинстве они разъединены по ведомственному или политическому признаку и разобщены профессионально, а главное-не объединены чувством сопричастности к формированию внешней политики и ответственности за нее.

Между тем авторитетное и ответственное стратегическое сообщество-чрезвычайно важный, если не ключевой компонент внешнеполитического процесса. Действуя как в рамках государственного аппарата, так и на уровне гражданского общества, оно должно осуществлять формальную и неформальную экспертизу предлагаемых внешнеполитических решений и ориентиров. Именно таким путем можно выявить существующие настроения касательно взаимоотношений с внешним миром, сформулировать определенные внешнеполитические предпочтения, отсечь экстремальные или явно своекорыстные идеи. Вместе с тем официальная внешняя политика, особенно в части осуществляемых ею инноваций, будет обретать тем большую определенность и устойчивость, чем шире окажется ее поддержка со стороны стратегического сообщества.

Стратегическое сообщество-не закрытая элитарная организация, да и вообще не организация в полном смысле этого слова. В идеале оно видится как широкое неформальное объединение профессионалов, располагающих и активно пользующихся возможностью обмениваться идеями и информацией. Такое сообщество нельзя создать чьим-то высоким решением. Его можно только вырастить естественным путем-под покровительством и при поддержке, но не по указке государства.

В нынешних условиях профессиональное стратегическое сообщество, объединенное согласием с фундаментальным выбором России и заинтересованностью в его углублении и развитии, могло бы выполнять критически важные функции:

· независимой общественной экспертизы внешней политики России в целом и на отдельных направлениях;

инициатив в режиме опережения практической внешней политики;

·обоснования основных положений новой внешней политики и нейтрализации синдромов тревоги и ксенофобии, во многом искусственно культивируемых в российском общественном мнении, порой при небескорыстном участии оппозиционных и некоторых либеральных политологов;

·аккумулирования и систематизации претензий и пожеланий, предъявляемых к внешней политике гражданами России и их общественными организациями, а также российским бизнесом;

·адаптации объективно существующих общественных настроений к целям и задачам новой внешней политики (которая не может игнорировать общественное мнение, но и не должна идти у него на поводу);

·консультирования органов исполнительной и законодательной власти, общественных организаций и бизнеса по вопросам внешней политики и безопасности;

·воспитания профессиональных кадров внешней политики.

Совершенствование внешнеполитического механизма

В самом общем виде к функциям аппарата внешней политики относятся:

·сбор и анализ внешнеполитической информации;

·разработка концептуального обеспечения внешней политики;

·подготовка и принятие внешнеполитических решений;

·поддержание текущих отношений с другими государствами;

·оказание содействия внешним связям субъектов РФ, российских министерств и ведомств, неправительственных организаций и коммерческих структур;

·защита интересов российских граждан за рубежом.

По понятным причинам рассмотрение первой из указанных выше функций находится за рамками настоящего доклада. Попытка же разобраться с остальными функциями приводит к выводу о том, что формально едва ли не все они переданы МИДу-который, однако, сплошь и рядом не имеет для их реального исполнения прав и возможностей.

Самый простой пример: защита интересов российских граждан за рубежом нередко сопряжена с экстренными финансовыми затратами, что очевидно предполагает наличие соответствующих статей в бюджете МИДа и сметах расходов его загранучреждений. Другой пример: для эффективного содействия и координации международной деятельности, осуществляемой субъектами Российской Федерации, министерствами и ведомствами, МИД и его загранучреждения должны были бы выступать в отношении них, в пределах своей компетенции, в качестве директивных органов государственной власти. На самом деле у МИДа нет ни соответствующих материальных ресурсов, ни полномочий. Оговоримся, что в отношении внешней деятельности неправительственных организаций и коммерческих структур МИД, вероятно, и не должен обладать директивными полномочиями-но их должна была бы компенсировать устоявшаяся практика обращения к нему как авторитетному ведомству, способному оказать консультационную и организационную поддержку; между тем такими возможностями МИД зачастую тоже не располагает.

Не лучшим образом обстоит дело и с концептуальным обеспечением внешнеполитической деятельности. По унаследованной с советских времен логике, таковое возложено на сам МИД (как это имеет место и для других государственных ведомств). В итоге нередко получается декларативный ведомственный документ, содержащий массу добрых пожеланий, но по определению не способный ни преодолеть инерцию прежних представлений, ни тем более стать руководством к действию. Впрочем, в этом последнем качестве он никем и не воспринимается. Все понимают, что руководством к действию будут указания президента, которые поступят, когда и если у него дойдут до этого руки. Именно поэтому, как уже отмечалось, на своих приоритетных направлениях российская внешняя политика гораздо более динамична и современна, чем на остальных.

Главной задачей совершенствования внешнеполитического механизма, как представляется, должно быть разграничение функций и уточнение полномочий его ключевых звеньев-Администрации президента и самого Министерства иностранных дел.

Определение стратегических установок внешней политики, ее концептуальное обеспечение-задача высшего политического руководства, которая должна решаться на уровне и от имени президента страны. Администрация президента в решении этой задачи должна играть ключевую роль. С тем пониманием, что речь идет не о межведомственной координации, а о вне- и надведомственной разработке внешнеполитической стратегии страны, эта функция может быть возложена либо на Совет безопасности, либо на помощника президента по внешней политике, либо на специально созданную для этих целей структуру. В любом случае Администрация президента должна располагать штатом постоянных сотрудников и, возможно, группой внештатных экспертов, способных в кратчайшие сроки завершить сквозную концептуальную разработку новой внешней политики, конкретизировать ее по всем ключевым направлениям, подготовить соответствующие постоянные инструкции, утверждаемые президентом России, а в дальнейшем регулярно, например, ежегодно вносить в них необходимые коррективы.

Кроме того, к функциям Администрации президента могут быть отнесены:

· независимая экспертиза представляемых на утверждение президенту проектов решений по ключевым проблемам внешней политики;

·курирование кадровых назначений на руководящие должности во всех звеньях аппарата внешней политики;

·инициирование и поддержка деятельности профессионального стратегического сообщества для обсуждения важнейших внешнеполитических проблем экспертами в области международных отношений, работающими в органах исполнительной и законодательной власти, научных учреждениях, ведущих предприятиях частного сектора и средствах массовой информации.

В свою очередь к функциям МИД России-наряду с осуществлением собственно внешней политики, включающим подготовку и принятие в пределах своей компетенции внешнеполитических решений и поддержание текущих отношений с другими государствами-могут быть отнесены:

· координация деятельности остальных звеньев аппарата внешней политики, а также всех других органов исполнительной власти в сфере международных отношений, с правом направлять им директивные указания и при необходимости налагать вето на их решения, заявления и действия, которые могли бы противоречить внешнеполитическим интересам страны;

·оказание содействия внешним связям субъектов Российской Федерации, координация этих связей, а также осуществление контрольных полномочий в качестве директивного органа государственной власти.

·консультационная и организационная поддержка деятельности неправительственных организаций и коммерческих структур в сфере внешних связей.

Экономическое измерение внешней политики

В последнее время политическое руководство страны уделяет оправданно приоритетное внимание продвижению российских экономических интересов с помощью внешней политики. Но здесь есть и другая сторона проблемы, касающаяся использования экономических факторов в интересах российской внешней политики.

Очевидно, что внешняя политика, не имеющая достаточного запаса
прочности в экономическом потенциале страны, ограничена в выборе средств и по определению не может быть вполне эффективной. Россия в этом плане испытывает трудности в связи с нехваткой финансовых и в целом материальных ресурсов, причем не столько для обеспечения деятельности аппарата внешней политики, сколько для расширения ее оперативно-тактических и стратегических возможностей. И быстро приблизиться к решению этой проблемы по понятным причинам не удастся.

Другое дело, что и в своем нынешнем состоянии Россия сохраняет немалые экономические рычаги, которые могут быть использованы в интересах внешней политики. Пока что российский опыт в этой области неоднозначен. Имеются отдельные примеры грамотного использования экономического фактора-в частности, в политике в отношении Белоруссии, Украины, Киргизии. Заметно больше примеров обратного свойства. К примеру, политика России в отношении таких стран как Китай, Индия, КНДР, Вьетнам или Куба в значительной мере продиктована экономическими соображениями, что совершенно нормально. Ненормально, однако, что сами эти соображения зачастую формулируются упрощенно или односторонне.

Китай и Индия являются главными зарубежными покупателями продукции российского военно-промышленного комплекса, критически важными для его развития. Потребности российского ВПК по мере сил обслуживаются внешней политикой России. Однако возможности российского ВПК почти не используются в качестве экономического ресурса внешней политики России, в идеале позволяющего добиваться иных целей, кроме банального увеличения военного экспорта. Разумеется, торговля оружием-это преимущественно рынок покупателя. Однако применительно к отношениям России с Китаем и Индией это в ничуть не меньшей степени и рынок продавца. На этом рынке Россия может и должна в допустимых пределах диктовать покупателям свои политические условия. На деле же Россия чаще всего просто стремится продать побольше.

В отношениях России с КНДР и Кубой экономическая компонента присутствует (или могла бы присутствовать) иным образом. Обе эти страны находятся в отчаянном положении и остро нуждаются в помощи; обе, пусть и в разной степени, опасны своей слабостью. С учетом небольших размеров этих стран, оказание им экономической поддержки (в случае с КНДР-поставками энергоносителей и продовольствия, в случае с Кубой-помимо прочего, путем продления аренды базы в Лурдесе с ее возможным перепрофилированием) было бы посильным бременем и для сегодняшней России. Разумеется, при том понимании, что сама эта помощь увязывалась бы с удовлетворением конкретных пожеланий России и таким образом давала бы ей рычаги политического влияния. Тем более, что отношения России с КНДР в последние два года улучшились, а отношения с Кубой, похоже, не успели окончательно деградировать. И в том, и в другом случае у России сохранялась бы возможность определения политических параметров оказания помощи в дипломатически корректной форме. Равно как и возможность отразить в своих пожеланиях императивы международной стабильности и безопасности, диктуемые новыми мировыми реальностями. Неиспользование этого ресурса можно отнести к числу упускаемых Россией возможностей на международной арене.

Пример отношений России с Вьетнамом во многом уникален, но и универсально поучителен. В отличие от загнивающих КНДР и Кубы, Вьетнам бурно развивается, стал полноправным членом АСЕАН, сохранив при этом особое чувство эмоциональной привязанности к России и стратегическую заинтересованность в сотрудничестве с ней. Все это естественным образом превращает его в потенциально ключевого партнера России в Юго-Восточной Азии, с которым стоит строить особо тесные, доверительные отношения. Между тем Россия опрометчиво отказалась от продления аренды своей базы ВМФ в Камрани, которая могла бы не просто стать символом ее особых отношений с Вьетнамом, но и пригодиться для целей сотрудничества с США и другими странами, которые становятся российскими партнерами в новых условиях.

Общим знаменателем во всех приведенных примерах выступают предельно утилитарные соображения: в одном случае заработать побольше денег, в другом-деньги сэкономить. Это не столько экономическая, сколько в лучшем случае бухгалтерская дипломатия. Вопрос между тем должен стоять не только о зарабатывании или экономии денег, но и об их рациональном расходовании в интересах внешней политики. Бездумно транжирить деньги и материальные ресурсы при проведении внешней политики, как это делалось в советские времена-нелепо и чревато экономическим истощением. Совсем их не тратить, как нередко пытается поступать сегодняшняя Россия-контрпродуктивно. Задача состоит в том, чтобы найти некую среднюю линию между двумя этими крайностями.

Причем проблема адекватного понимания целей и возможностей экономической дипломатии носит отнюдь не умозрительный характер. Это наглядно видно на примере связки "нефть/газ-внешняя политика". Внешняя политика, несомненно, должна быть нацелена на создание благоприятных условий для экспансии российских нефте- и газодобывающих компаний. И вместе с тем радикальные перемены, назревающие на глобальном рынке энергетических ресурсов, ставят в практическую плоскость вопрос о том, каким образом Россия могла бы использовать открывающиеся здесь возможности в своих внешнеполитических интересах.



 

Последние обновления:

Крупный российский бизнес - 2003

РОССИЯ И БАЛТИЯ: 2010

ВОЙНА В ИРАКЕ: УРОКИ ДЛЯ РОССИЙСКИХ ВОЕННЫХ.

"Крупный российский бизнес и проблемы модернизации"

Excerpts from the Report Russia and World 2003

ПОВЕСТКА ДНЯ МЕЖДУНАРОДНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ: В ПОИСКЕ ОБЩИХ РЕШЕНИЙ

 
         
tel: (495) 128-78-14 e-mail info at psifoundation ru


Политика
TopCTO Политика
Rambler's Top100